Jak bude fungovat a co všechno změní e-Legislativa?
Dlouho odkládaný projekt e-Legislativa přinese zásadní změny pro všechny, kteří jsou zapojeni do vzniku nové legislativy. Budou muset používat nové nástroje a pracovat jiným stylem než dnes. Budou na to připraveni? Zvyknou si na to?
Když byla na počátku letošního roku po mnoha a mnoha odkladech konečně spuštěna e-Sbírka (podrobněji zde a zde), byla představa o postupném náběhu úzce souvisejícího projektu e-Legislativa taková, jakou ukazuje horní část následující obrázku (zdroj): „do plného“ měla e-Legislativa najet již k 1. lednu 2025.
V mezidobí, v polovině letošního roku, byla e-Legislativa skutečně spuštěna, ale jen pro mezinárodní smlouvy. Těch však bylo zřejmě jen minimum, stejně jako legislativců, kteří s nimi skutečně pracují. Z tohoto důvodu prý bylo odloženo i spuštění veřejné části e-Legislativy (veřejného portálu, viz dále), protože by v něm nebylo co ukazovat (podrobněji).
Nebyl to ale zdaleka jediný odklad. Aktuální verzi časové osy ukazuje spodní část obrázku: příprava zákonů skrze e-Legislativu byla odložena o více jak rok (na 15. ledna 2026) a vyhlášky a nařízení vlády na 15. ledna 2025. Ani to ale nejspíše není definitivní, protože momentálně je v poslanecké sněmovně pozměňovací návrh, který by přinesl další odklad: tvorbu vyhlášek skrze e-Legislativu chce odložit až na 1. července 2025.
Jde přitom o stejný pozměňovací návrh koaličních poslanců, který chce odložit o 2 roky účinnost nejpřísnějších pasáží tzv. digitální ústavy (zákona č. 12/2020 Sb., o právu na digitální služby). Ty měly fungovat jako určitý „bič na digitalizaci“ a přinutit veřejnou správu k plné digitalizaci všech úkonů v rámci jejích agend. Pozměňovací návrh chce dokončení digitalizace nejen odložit, ale i zmírnit, protože dosud se mělo jednat spíše o „absolutní“ digitalizaci, bez ohledu na náklady a přínosy (podrobněji). A mimochodem: předložen byl i obdobně koncipovaný pozměňovací návrh Pirátů, který ale chce odklad jen o 1 rok, místo 2 let.
Otázkou samozřejmě je, zda jsme i u e-Legislativy s nejrůznějšími odklady skutečně u konce. Když žijeme v zemi samých odkladů…
Není e-Sbírka jako e-Legislativa
Připomeňme si jen stručně, jak spolu souvisí oba projekty. Již spuštěná e-Sbírka zpřístupňuje hotovou (a již platnou/účinnou) legislativu, zatímco e-Legislativa je nástrojem pro její tvorbu. A to od počátečního návrhu přes připomínkování až po schvalování a vyhlašování.
Až bude e-Legislativa skutečně spuštěna v plném rozsahu, bude znamenat poměrně zásadní změny pro všechny, kteří se na vzniku legislativy podílí. Tedy nejenom pro autory prvotních návrhů, ale třeba i pro nejrůznější připomínková místa. Ušetřeni nezůstanou ani poslanci, senátoři či třeba legislativní rada vlády, jejichž stávající systémy budou s e-Legislativou úzce propojeny. Všichni by pak již měli provádět své úkony výhradně v novém systému: tedy např. vytvářet nové návrhy, vznášet připomínky v rámci meziresortních i jiných připomínkových řízeních, vypořádávat připomínky, podávat pozměňovací návrhy atd.
Nepůjde přitom jen o používané nástroje: místo dnes běžně používaných textových editorů (obvykle Word), ve kterých vznikají jednotlivé dokumenty s návrhy, připomínkami, tabulkami jejich vypořádání atd., se bude pracovat ve zcela novém prostředí, které bude vytvářet nová e-Legislativa. Místo koloběhu jednotlivých dokumentů, které se dnes přenáší mezi různými místy a vkládají do jednotlivých dílčích systémů, by vše mělo být „na jednom místě“, v systému a v databázích e-Legislativy.
Dva portály a jeden offline editor
S určitým koloběhem, či jen přenosem souborů, se přesto nadále počítá. Souvisí to s celkovou architekturou e-Legislativy, která předpokládá existenci dvou portálů: jednoho interního (neveřejného) a jednoho veřejného.
„Hlavní“ je interní portál, přístupný jen pro oprávněné uživatele e-Legislativy. Ti získají přístup do interního portálu na základě svého zapojení do celého procesu tvorby legislativy, a podle něj také budou mít nastavena svá práva a možnosti toho, co v interním portálu smějí dělat.
Veřejný portál bude už podle svého přívlastku určen nejširší veřejnosti a lze si ho zřejmě představit jako určitou obdobu dnešního veřejného eKlepu (který by měl zůstat zachován, ale jen pro nelegislativní záležitosti). Měl by zpřístupňovat to, co je veřejně dostupné, a to komukoli.
Vedle těchto dvou (online) portálů ale bude existovat (vlastně již existuje) ještě jeden nástroj, určený pro práci offline. Je označován jako Offline editor či e-Legislativa offline, sám se prezentuje jako „e-Legislativa Dokument Editor“, a při spuštění jako „Osobní e-Legislativa“.
Již podle svého označení umožňuje práci offline, bez přístupu k internetu. Má však smysl jej využívat i při dostupnosti internetové konektivity.
Využít samostatně tento offline editor mohou i samotní legislativci, např. na cestách bez plnohodnotného přístupu k internetu. Stejně tak jej ale mohou využít i nepřihlášení uživatelé z řad širší veřejnosti – například pokud by chtěli sami připravit nějaký legislativní návrh, který pak pošlou některému ze zákonodárců (ukázka viz dále). A to formou exportu do souboru proprietárního datového formátu EVM, se kterým e-Legislativa pracuje (pro dávkové přenosy mezi offline editorem a online portály).
Nový styl práce
Snad ještě větší změnou než nový nástroj a jiné pracovní prostředí bude jiný styl práce při tvorbě nové legislativy: maximum rutinní práce a „technikálií“ bude dělat systém sám, včetně hlídání a ošetření nejrůznějších souvislostí, závislostí, podmínek atd. Díky tomu se uživatelé systému budou moci soustředit na to podstatné. To navíc budou moci dělat intuitivněji než dnes, skrze změny prováděné přímo v plném znění právních textů. A také s menším rizikem chyb, protože systém se bude snažit toho udělat za ně co možná nejvíce, a také toho co nejvíce ohlídat.
Tento styl práce si můžeme přiblížit na přípravě novel, resp. novelizací stávajícího právního předpisu. Ta dnes spočívá v sepisování změnových požadavků ve stylu „tam a tam se mění to a to“. Není to zrovna přehledné a intuitivní, a ze samotného výsledku navíc nemusí být vůbec patrné, o co se vlastně jedná a k čemu se změny vztahují.
Nový styl práce počítá s tím, že místo sestavování novelizačních bodů se pracuje přímo s plným (konsolidovaným) zněním novelizovaného textu, na principu revizí v textovém dokumentu. Ten, kdo chce něco změnit, to jednoduše změní (přepíše, připíše, odstraní atd.), a výsledek hned uvidí formou revizí. No a potřebné znění novelizačních bodů sestaví systém sám.
Příklad (s odkladem příslušných pasáží digitální ústavy o 2 roky) vidíte na následujícím obrázku. Ve spodní části jsou novelizační body skutečného pozměňovacího návrhu koaličních poslanců, v horní části vidíte stejné změny, provedené přímo v offline editoru formou revizí (změn) stávajícího znění, s tím, že konkrétní novelizační body i jejich přesné znění sestavil sám tento editor (jako součást systému e-Legislativy).
Při pozornějším pohledu je i na tomto jednoduchém příkladu vidět, že tvorba novelizačních bodů není úplně jednoznačná, resp. nemá jen jedno možné řešení pro dosažení stejného efektu. Zatímco poslanecký návrh v jednom novelizačním bodě nahrazuje celé slovní spojení „tohoto období“ novým textem, offline editor si všiml, že slovo „tohoto“ zůstává, a změnu rozdělil do dvou novelizačních bodů.
Stejně tak poslanecký pozměňovací návrh má jen jeden novelizační bod měnící číslici 5 na číslici 7, a zřejmě od ní očekává, že „zafunguje“ 2× a změní oba výskyty číslice 5 v daném ustanovení, offline editor se na to nespoléhá a raději vytvořil dva samostatné novelizační body.
Podobný příklad, s ukázkou práce přímo v offline editoru, ukazuje následující video.
Ujme se nové řešení?
Příklady s přípravou jednoduché novely jsou pouze malou dílčí ukázkou nového stylu práce a tím i změn, ke kterým při vytváření nové legislativy dojde. Další významné změny, které dopadnou na uživatele v různých rolích, budou mnohem rozsáhlejší. A budou se týkat velkého počtu jednotlivých uživatelů i celých institucí s jejich zavedenými postupy i zvyky a mnohdy také s vlastními systémy na podporu práce legislativců.
Proto je velmi důležitá nejenom plná funkčnost a celková odladěnost e-Legislativy ještě před jejím plným spuštěním (pro vše ostatní, než jsou mezinárodní smlouvy), ale i osvěta a včasná příprava uživatelů na nové řešení, ještě než jej začnou používat. A také provázanost nové e-Legislativy se všemi stávajícími systémy, na které musí navazovat.
I pak je samozřejmě velkou otázkou, jak uživatelé přistoupí k novému a ne úplně jednoduchému systému e-Legislativy, který pro ně nejspíše bude dosti „cizorodý“. Zda ocení jeho výhody a přednosti, nebo zda budou naopak hledat a zdůrazňovat jeho nedostatky a případné chyby.
Osvětě a přípravě uživatelů je zasvěcena část portálu s názvem „Kvalita veřejné správy“, konkrétně část věnovaná moderní legislativě. Zde lze nalézt např. dvě prezentace s představením systému e-Legislativy, pro tvůrce legislativy a pro připomínková místa. Dále tři videonávody a deset příruček pro uživatele. V neposlední řadě je zde i nabídka školení, která probíhají již od konce srpna. Proškoleno by mělo být na 4500 uživatelů, stav „proškolenosti“ ke konci listopadu ukazuje následující obrázek.
O skutečném stavu připravenosti na novou e-Legislativu, ale i zájmu o něj, možná nejlépe vypovídá odůvodnění výše zmiňovaného pozměňovacího návrhu koaličních poslanců, který chce odložit přípravu vyhlášek v e-Legislativě z 15. ledna na 1. července příštího roku. Navíc ještě s tím, že když se jejich projednávání stihne zahájit do té doby, bude celé probíhat ještě dosavadním způsobem.
Celé odůvodnění je poměrně rozsáhlé, proto jen nejzajímavější části:
Dále se intenzivně a dlouhodobě vedou jednání s klíčovými partnery o uvádění dalších částí systému e-Legislativa do ostrého provozu… Na základě těchto jednání lze konstatovat, že převládá názor, že motiv urychleného zavedení e-Legislativy do praxe v plném rozsahu by měl ustoupit dostatečnému prostoru pro ověření systému, zpracování vybraných rozvojových požadavků a důkladnému proškolení uživatelů.
......
Je tudíž nezbytné, aby byl poskytnut dostatečný čas pro přizpůsobení vnitřního fungování jednotlivých ministerstev, jiných ústředních správních úřadů včetně Úřadu vlády České republiky a dalších institucí, které se účastní legislativního procesu či participují na návrzích změn právní úpravy (Ústavní soud, kraje, další nepovinná připomínková místa zapojená do meziresortního připomínkového řízení). Tyto aspekty nejsou zanedbatelné a jsou v tuto chvíli předmětem obav vyjadřovaných velkou částí institucí účastnících se legislativního procesu.
Tak uvidíme, jak to nakonec dopadne. Třeba ještě není všem odkladům konec.
Co to přinese nejširší veřejnosti?
Ačkoli v novém systému e-Legislativy budou přímo pracovat (nižší) tisíce uživatelů, stále je to jen relativně malá skupina (těch, kteří se přímo účastní vzniku nové legislativy). Pro nejširší veřejnost je určen již zmiňovaný veřejný portál e-Legislativy.
Jak jsme si již naznačili výše, tento veřejný portál dosud spuštěn nebyl. Až se tak stane, měly by zde být dostupné veřejné verze připravovaných návrhů a zájemci budou mj. moci odebírat upozornění na změny těch návrhů, které je zajímají.
Nicméně příprava zákonů a dalších právních předpisů v nové e-Legislativě, jakmile bude v plném rozsahu spuštěna a skutečně využívána, bude mít ještě jeden významný přínos pro nejširší veřejnost. Konečně bude moci být naplněn slib o dostupnosti právně závazné podoby konsolidovaného (úplného) znění právních předpisů.
Dnes dostupná konsolidovaná znění, zohledňující často velké množství novelizací, jsou totiž stále jen informativní. A to i na e-Sbírce. Nemohou být právně závazná proto, že neprochází příslušným schvalováním a publikováním – tím prochází jen samotné novely. Zjednodušeně: schvalovány jsou jen novelizační body, ale nikoli už jejich zapracování do „zdrojových“ textů. Proto jsou také ve Sbírce zákonů dosud publikovány jen samotné novely, ale nikoli výsledná (konsolidovaná) podoba právního textu po zapracování novely.
Právě to by se ale s novou e-Legislativou mělo změnit: schvalovány a vyhlašovány ve Sbírce by měly být i výsledné (konsolidované) texty, které tak budou i právně závazné.
