Český eGovernment má nový strategický rámec.

Naše veřejná správa chce být levnější a efektivnější, a tak sází na sdílené služby, důslednou elektronizaci a propojování svých datových fondů. Přinutí k čistě elektronické komunikaci i všechny občany, podnikatele a firmy?

Ministerstvo vnitra připravilo nový koncepční dokument pro oblast eGovernmentu. Jmenuje se „Strategický rámec rozvoje eGovernmentu 2014+“, je výhledem až do roku 2020, souvisí s nadcházejícím plánovacím obdobím unijních fondů, a má tři přílohy. Můžete se k němu vyjádřit (například zde), i když formálně k němu veřejná diskuse otevřena ještě nebyla.

Kde se bere nová strategie?

Bývaly doby, kdy Česká republika měla svou ucelenou strategii informační společnosti. Ať již to byla Státní informační politika v době před vznikem samostatného Ministerstva informatiky, či Státní informační a komunikační politika (alias eČesko), již za existence samotného resortu informatiky.

V obou případech to byly strategie, které skutečně měly na mysli „společnost“, a ne pouze veřejnou správu a eGovernment. Takže se alespoň nějak ohlížely i na potřeby širší občanské i podnikatelské veřejnosti. Například v oblasti informační gramotnosti, služeb pro firmy a podnikatele, uvažovaly o společných projektech veřejné a privátní sféry atd. Ve druhém případě, u Státní informační a komunikační politiky, dokonce došlo ke konvergenci, neboli ke spojení do té doby oddělených strategií pro oblast informační společnosti a pro oblast telekomunikací (resp. elektronických komunikací).

Jenže pak, na přelomu let 2006 a 2007, došlo opět k divergenci: nejprve k cílenému rozprášení resortu informatiky, přechodu gesce v oblasti elektronických komunikací na Ministerstvo průmyslu a obchodu, a informační společnosti na Ministerstvo vnitra. Následně si pánové Langer a Zajíček „vzali za svou“ jen část celé agendy informační společnosti, konkrétně oblast eGovernmentu, a tu se jali rozvíjet opravdu velmi horlivě. A tak připravili a nechali vládou schválit novou koncepci, pojmenovanou už jen Smart Administration (doslova: chytrá správa). Protože v ní si už veřejná správa začala hrát hlavně sama na sebe. Tedy zejména státní správa, ne tolik samospráva.

Strategie Smart Administration, plným jménem „Strategie realizace Smart Administration 2007 – 2015“,  je už podle svého jména výhledem do roku 2015, a jako strategie by tedy mohla ještě nějakou dobu „vydržet“. Jenže strukturální fondy EU, ze kterých většina projektů Smart Administration čerpá,  mají jiné načasování – právě teď se připravuje plánovací období na roky 2014 až 2020. No a jednou z tzv. ex-ante kondicionalit (neopomenutelných předběžných podmínek) pro čerpání peněz z unijních fondů na projekty eGovernmentu je

Existence strategického rámce politiky zaměřené na posilování účinnosti veřejné správy členského státu, včetně reformy veřejné správy

A tak již v loňském roce (2012) začalo Ministerstvo vnitra pracovat na novém dokumentu, který by byl načasován v souladu s novým plánovacím obdobím strukturálních fondů: na roky 2014 až 2020. Nejprve se tento dokument měl jmenovat „Strategie předpokládaného vývoje veřejné správy a eGovernmentu 2014+“.

Nakonec ale tento dokument vznikl pod názvem „Strategický rámec rozvoje veřejné správy a eGovernmentu 2014+“, a 15. listopadu 2012 byl předán do meziresortního připomínkového řízení. V něm se ale dočkal i kritiky. Například vlivný Svaz průmyslu nařkl vnitro z resortismu a žádal o stažení dokumentu a jeho sloučení s koncepcí Digitální Česko, s argumentem, že

Předložení materiálu „Strategický rámec rozvoje veřejné správy a e-governmentu 2014+ ke schválení vládě je názorným případem výše zmíněného resortismu. Předložení tak zásadního materiálu nemůže být vedeno pouze snahou zajistit si prostředky v příštím programovacím období na priority, které resort formuloval bez větší veřejné diskuse.

Pro transparentní a efektivní využívání ICT ve společnosti a zejména ve veřejné správě požadujeme vytvoření jednotné digitální strategie ČR. Z té pak musí vycházet digitální agenda jednotlivých resortů (daně, boj s korupcí, reforma zdravotnictví, vzdělávání, výzkum vývoj, doprava, energetika, e-government) a další dokumenty.

Nakonec dokument přeci jen byl předložen do vlády, která jej měla projednat 27.3.2013. Ale neprojednala, protože došlo k odložení příslušného bodu. Dnes mohu jen spekulovat o tom, zda a jak to souviselo s tím, že pouhé dva dny předtím (25.3.2013) rezignoval náměstek ministra vnitra Roberta Ledvinka, který měl na starosti právě veřejnou správu.

Vláda se pak již k novému projednávání „Strategického rámce ….“ nedostala. V květnu souhlasila s odkladem termínu pro nové předložení dokumentu: na 30.11.2013.  Zřejmě již přepracovaného dokumentu.

Právě tento přepracovaný dokument je nyní na světě. Jmenuje se také jinak: už ve svém názvu neobsahuje zmínku o rozvoji veřejné správy, ale jen o rozvoji eGovernmentu. Je to tedy už jen „Strategický rámec rozvoje eGovernmentu 2014+“. Uvnitř pak najdeme zmínku o tom, že reformou veřejné správy se zabývá samostatný dokument s názvem „Strategický rámec rozvoje veřejné správy“.

Zřejmě tedy došlo k rozštěpení původního dokumentu (z února 2013), na dva dokumenty: jeden o eGovernmentu (zde popisovaný), a druhý o veřejné správě jako takové. O tomto druhém dokumentu ale žádné informace nemám.

O čem je nový dokument?

Nový „Strategický rámec rozvoje eGovernmentu 2014+“ je svým rozsahem asi poloviční, oproti původnímu dokumentu. Na druhou stranu má celkem tři přílohy, které jsem u původního dokumentu nezaznamenal.

Navíc má nový dokument i dva podtituly, které původní dokument neměl. Asi proto, aby se už zde alespoň nějak odrazil výše zmiňovaný požadavek Unie na „posilování účinnosti veřejné správy“.

Posilování institucionální kapacity účinné veřejné správy

Integrace akcí pro zjednodušení a racionalizaci postupů ve veřejné správě

Uvádím to zde i k dokreslení svého názoru na jeden zajímavý rozdíl mezi původním a novým dokumentem: původní dokument měl vcelku racionální strukturu, odpovídající koncepčnímu dokumentu (strategii), a používal ještě relativně srozumitelný a věcný jazyk, s menším počtem prázdných a nic neříkajících frází. Z nového dokumentu mám pocit výrazně nižší kvality zpracování, chaotického uspořádání, větší „frázovitosti“, a také snahy vyhýbat se složitějším a konfliktnějším věcem.

Větší část dokumentu se relativně podrobně věnuje spíše techničtějším a nekonfliktním aspektům (především tzv. čtyřvrstvé architektuře), zatímco podstatné a zásadní věci – bohužel většinou také sporné a konfliktní – jsou jen letmo zmíněny, obvykle ve stylu „musí se nějak vyřešit“, nebo nejsou zmíněny vůbec.

To podstatné, čemu se dokument věnuje a co říká, si dovolím stručně shrnout takto:

budeme pokračovat v propojování systémů ve veřejné správě a ve vzájemném sdílení dat, s cílem převést do elektronické podoby a zautomatizovat co možná nejvíce. A přitom minimalizovat náklady, zejména s důrazem na tzv. sdílené služby (což je v českém eGovernmentu termín pro řešení na principu cloud computingu).

Jako cíl to je (podle mého názoru) racionální a správné. Již jen proto, že i veřejná správa musí šetřit a hledat cesty ke zvýšení své efektivnosti. Problém je ale v tom, jak toho dosáhnout, a za jakou cenu. A také v tom, zda veřejná správa vůbec je schopna dosáhnout cílů, které si sama vytyčila.

Příkladem může být dlouhodobá disproporce mezi ambiciózními plány na vybudování spolehlivé a bezpečné infrastruktury pro potřeby eGovernmentu (nejnižších pater čtyřvrstvé architektury), které popisovaný dokument přejímá z dosavadních koncepcí, a rozhodně tedy nejde o žádnou novinku. Jenže jak dopadá celý KIVS a budování nového CMS (Centrálního místa služeb)? Dost tragicky.

Propojení datových fondů

Snad nejambicióznějším záměrem, ke kterému se popisovaný dokument hlásí, je ale určitý upgrade dosavadní teze o tom, že občan již nemusí orgánům veřejné moci dokládat to, co je o něm vedeno v základních registrech. A to díky tomu, že všechny systémy všech orgánů veřejné moci by měly být schopné si příslušné údaje získat ze základních registrů samy.

Že to tak v praxi ještě mnohde nefunguje, ani po roce od spuštění základních registrů, nechme stranou. Protože popisovaný „Strategický rámec rozvoje eGovernmentu“ přichází s tím, že nově by se stejná teze měla týkat všech údajů, které veřejné správa již „někde má“. Tedy nejenom v základních registrech, ale i ve všech agendových systémech.

Jak by to mělo být realizováno, naznačují následující dva odstavce: už by se nemělo jednat pouze o čerpání referenčních údajů agendovými informačními systémy ze základních registrů, ale i o vzájemné sdílení (nereferenčních) údajů přímo mezi agendovými informačními systémy. Asi bychom si měli pamatovat klíčové slovo „propojení datových fondů“, jak je tato poměrně zásadní záležitost označována:

V další etapě je cílem Ministerstva vnitra zahájit proces podpory propojení datového fondu na úrovni jednotlivých ústředních správních úřadů i mezi jednotlivými správními úřady navzájem. Individuální agendové informační systémy ústředních úřadů budou kromě přebírání aktualizací referenčních a nereferenčních údajů ze základních registrů publikovat podle svých zákonných oprávnění aktuální i historické údaje ze svých agendových informačních systémů s propojením těchto údajů s elektronickou identitou příslušných subjektů vedených v Základních registrech.

Obdobně bude zahájen proces propojování datových fondů  na regionální i místní úrovni v rámci samosprávných působností. Výsledkem bude komplexní, technologicky, věcně i procesně propojený systém Elektronických služeb veřejné správy - služeb informační společnosti, využívající propojený datový fond veřejné správy a zabezpečující v souladu s platnou právní úpravou údaje nezbytné pro výkon všech agend veřejné správy, a to bezpečně, transparentně a s minimálními náklady.

Plně elektronická podání

S „propojením datových fondů“ souvisí i další záměr, který je v popisovaném dokumentu obsažen: realizovat co nejvíce podání v čistě elektronické formě a navíc tak, aby si veřejná správa sama doplnila všechny potřebné údaje, které již má k dispozici (v rámci svých datových fondů).

V dokumentu je to dokonce formulováno jako trojice konkrétních dílčích cílů:

Umožnit v roce 2020 nejméně 85 % podání vůči veřejné správě jako úplné elektronické podání. Realizovat úplná elektronická podání bez nutnosti dokládat údaje doložitelné z propojeného datového fondu veřejné správy. Umožnit prvoinstanční úplná elektronická podání bez ohledu na místní a věcnou příslušnost samoobslužně nebo asistovaně.

Bohužel jsou to prakticky jediné konkrétní cíle, které dokument exaktněji formuluje a dokonce k nim naznačuje i nějaký časový rámec. Všechny ostatní záměry a cíle si laskavý čtenář musí sám domyslet či vyčíst mezi řádky, případně nalézt umně zastrčené mezi různé vzletné úvahy. A ještě se přitom nesmí nechat odradit různými „úlety“. Jako třeba následující definicí toho, co má být „úplné elektronické podání“ (v odst. 2.1.1. na str. 13):

Úplným elektronickým podáním rozumíme faktickou realizaci procesní reformy veřejné správy, zejména z pohledu občana (společnosti).

Ve skutečnosti je i v popisovaném dokumentu „úplné elektronické podání“ chápáno smysluplně – jako takové podání, které je realizováno výhradně v elektronické podobě a podávající k němu již nemusí dokládat žádné další „papíry“, protože vše potřebné si veřejná správa již doplní sama, ze svých „propojených datových fondů“.

Bude i občan muset být plně elektronický?

S jinak zcela logickými, správnými (a vlastně i nezbytnými) snahami veřejné správy o co nejvyšší míru vlastní elektronizace souvisí i konkrétní, velmi důležité otázky. Jako například elektronická identita občanů (mají-li „obcovat“ s veřejnou správou co nejvíce elektronicky). Či zcela zásadní otázka toho, zda elektronická komunikace bude pro občany (a pro další složky společnosti, jako jsou například živnostníci) povinná, či dobrovolná. Či dosud neřešená otázka „dlouhověkosti“ elektronických dokumentů.

Pokud jde o elektronickou identitu občanů (a její prokazování, tedy otázky identifikace a autentizace), pak zde se obávám, že celá problematika je v současné době „nedořešená“ (řečeno diplomaticky), a Strategický rámec se o žádné nové řešení raději ani nepokouší. Jen opakuje naivní představy o dostatečnosti autentizace pomocí tzv. BOKu (bezpečnostního osobního kódu k novým občanským průkazům), a zmiňuje i velmi specifickou možnost prokazování vlastní identity skrze přihlašování k datovým schránkám. Na druhou stranu dokument konstatuje alespoň to, že tato naše specifická řešení bude nutné učinit kompatibilní s tím, co od nás bude vyžadovat Evropská unie (v rámci chystaného nařízení eIDAS o tzv. důvěryhodných službách).

Pokud jde o otázku povinnosti či dobrovolnosti elektronické komunikace mezi občanem a orgány veřejné moci (veřejnou správou), pak k té se samotný „Strategický rámec“ přímo nevyjadřuje. Nenalezneme zde nic tak explicitního a konkrétního, jako třeba záměr zřizovat datové schránky povinně všem občanům (jako to už jednou vnitro zvažovalo). Ani žádnou reflexi toho, že už brzy budou datové schránky fakticky povinné pro všechny živnostníky (OSVČ), jaksi „nad rámec“ všech dosavadních koncepcí eGovernmentu. Takovými otázkami se samotný dokument zkrátka vůbec nezabývá.

Nicméně v první ze tří příloh samotného dokumentu, nazvané „Občan a podnikatel“, už určité zmínky ohledně budoucích představ najít lze. Například v podobě následující pasáže, která by mohla naznačovat tendenci k tomu, aby elektronická forma komunikace s veřejnou správou byla spíše povinná než dobrovolná – a pro ty, kteří by ji nezvládali, by existovala „asistovaná místa“ v podobě CzechPointů:

Nicméně eGovernment neznamená, že tradiční kanceláře jsou plně nahrazeny komunikační technologií. Stále by mělo být dostupné pro všechny občany tzv. asistované vyřízení potřeb, a to ať už proto, že neznají informační komunikační kanály, nebo z nutnosti osobního kontaktu či nemožnosti plné automatizace některých procesů ve státní správě.

Podobně by tomu mohlo být i s opačnou stranou komunikace, neboli s doručování od orgánů veřejné moci hlavně směrem k občanům (protože firmy již mají datové schránky a již by se jim tedy mělo doručovat jen v elektronické formě).  Zde již popisovaný Strategický rámec určitou vizi předkládá, když při popisu čistě elektronického fungování veřejné správy zmiňuje také tzv. hybridní doručování. Tím je zřejmě míněno to, co už dnes praktikuje justice při vydávání elektronických platebních rozkazů: tomu, kdo nemá datovou schránku, uloží platební rozkaz (v elektronické formě) do jakési hromadné datové schránky. A skrze Českou poštu mu nechá poslat prostý otisk onoho platebního rozkazu, bez jakéhokoli podpisu či razítka (aby to bylo co nejlevnější). A hlavně s odkazem do oné hromadné datové schránky, odkud si to příjemce může stáhnout již v řádně podepsané (ale elektronické) formě. Podrobněji jsem to popisoval v tomto článku.

Proč je ignorován problém digitální kontinuity?

No a co nejpalčivější problém současnosti, kterým je otázka „dlouhověkosti“ elektronických dokumentů? Tedy toho, jak zachovat jejich „použitelnost“ (ve smyslu možnosti ověření pravosti dokumentu a platnosti jeho podpisů) i po delší době?

Jde o problém, označovaný také jako problém tzv. digitální kontinuity. Jeho řešení přitom nevyžaduje žádné složité hledání, jako spíše „státnické“ rozhodnutí: chceme to řešit cestou existujících a platných technických standardů, které již začínají nasazovat i jinde v zahraničí? Nebo se vydáme specificky   českou cestou ignorování technických aspektů a spoléhání se na tzv. vyvratitelnou domněnku pravosti, původně formulovanou jen pro důvěryhodné archivy? Nebo další specifickou cestou zkoumání tzv. digitálních stop, které pro každý dokument někde zanechává?

Možná ještě horší než vybrat si slepou uličku je nevybrat si žádnou a tvářit se, že žádný problém vlastně neexistuje. A přesně to popisovaný dokument dělá.