Základní registry: nastupují krizové scénáře?

Do spuštění ostrého provozu základních registrů zbývá jen pár dnů. Stále ale není naplněna Matice práv a povinností a nejsou k dispozici ani nezbytné nové formuláře. Jak o stavu připravenosti informuje vnitro a jaká krizová opatření navrhuje?

Podle osvěty a publicity to tak vůbec nevypadá, ale k 1.7.2012 má v celé veřejné správě dojít k ještě mnohem větší změně, než jakou bylo v roce 2009 spuštění datových schránek a zavedení povinné elektronizace (ve své době označované jako největší změna od dob Marie Terezie). Tentokráte jde o ostré spuštění základních registrů, které bylo původně plánované na polovinu loňského roku, ale nakonec bylo pro nepřipravenost odloženo o jeden rok, na 1.7.2012.

Dnes už i do tohoto data zbývá jen pár dnů. Jenže jak se ukazuje, s připraveností této vskutku monstrózní změny to stále není ideální. I proto vnitro posílá do vlády materiál,

jehož cílem je nejen informovat členy vlády o aktuálním stavu v dané oblasti, ale hlavně navrhnout krizový postup řešení stávající situace tak, aby stanovené úkoly mohly být zajištěny v zákonné lhůtě do 30. června 2012 a nezapříčinily následně velké procesní problémy úředníkům všech orgánů veřejné moci.

V předkládací zprávě tohoto materiálu pak najdeme poměrně ostrá slova na adresu celkové připravenosti celého projektu:

Oba systémové nedostatky vnímáme jako zásadní rizika úspěšného uvedení systému základních registrů do ostrého provozu v zákonem stanoveném termínu a jejich včasná eliminace je zcela zásadní.

Takto akcentovány jsou dva „systémové nedostatky“, a to nedostatečné naplnění Matice rolí a oprávnění, která je základem obsahu základního registru práv a povinností (RPP), a dále neexistence nových formulářů pro nejrůznější podání, které k okamžiku spuštění základních registrů musí nahradit ty stávající.

Samotný materiál, určený vládě, však identifikuje i další významná rizika:

nepřipravenost agendových informačních systémů jednotlivých orgánů veřejné moci na připojení k základním registrům
nepřipravenost koncových uživatelů na změny v procesech vyvolaných základními registry – publicita a školení
nezajištění finančních prostředků na provoz základních registrů po 1. červenci 2012

Řešení prvních dvou bodů je navrhováno především v rovině „apelu“ (důraznější výzvy k včasnému dokončení) a intenzivnější osvěty. Poslední bod pak má být řešen „přihozením“ další téměř půl miliardy, jak o tom nedávno informoval server eGov.cz. Kvůli časové tísni se tak má stát formou nadlimitních veřejných zakázek, zadávaných v jednacím řízení bez uveřejnění stávajícím dodavatelům základních registrů. Vládě byl příslušný záměr předložen pro informaci na jejím zasedání 30.5.2012.

Vraťme se ale detailněji ke dvěma „systémovým nedostatkům“, které popisovaný materiál považuje za nejzásadnější.

Chybí práva a povinnosti

Základní registry jsou vlastně jakousi centrální databází, ve které jsou uchovávány tzv. referenční údaje. Za jejich správnost ručí stát a úředníci budou od 1.7.2012 povinni s nimi pracovat – a naopak je už nesmí znovu požadovat po občanovi. Proto také ony slogany o tom, jak od spuštění základních registrů občan přestane být poslíčkem mezi úřady a úředníky.

Dnes ještě mohou úředníci po občanovi požadovat to či ono, aby doložil a dokladoval tu či onu skutečnost, předložil ten či onen dokument apod. Obecně takové věci, které už veřejná správa má. Přesněji: má je jeden úředník, jedna agenda, jeden úřad atd., ale jiný úředník, v rámci jiné agendy atd. k nim přístup nemá, protože je veřejná správa neumí sdílet. A tak chce po občanovi, aby je od prvního úředníka a úřadu nejprve získal a jemu je donesl, v roli onoho poslíčka.

Po spuštění základních registrů k 1.7.2012 už bude situace jiná. Pokud bude nějaký úředník znovu požadovat po občanovi některý z tzv. referenčních údajů, kterých je zatím asi 120 a zahrnují takové údaje, jako je např. adresa vašeho bydliště, datum a místo narození, či informace o tom, zda jste ženatí či svobodní, zda vlastníte řidičský průkaz, jaké vlastníte nemovitosti, zda máte nebo nemáte zřízenu datovou schránku atd., může občan požadavek úředníka odmítnout a „poslat ho do základních registrů“, ať si všechny potřebné údaje získá tam.

K tomu je ale třeba dodat jednu nesmírně důležitou věc: takový úředník musí mít právo na všechny konkrétní informace, které požaduje. A to ve smyslu explicitního zmocnění: musí existovat nějaký zákon (zákonné ustanovení), které mu v rámci té agendy, kterou úředník právě vykonává, dává právo příslušné údaje získávat a pracovat s nimi. Rozhodně to není postaveno tak, že by se konkrétní úředník mohl ptát základních registrů na cokoli o kterémkoli občanovi, firmě atd.

Jenže: aby to takto mohlo fungovat, musí být nejprve podrobně zmapovány všechny agendy, které jsou ve veřejné sféře prováděny, a jejich zákonné nároky na získávání příslušných dat (referenčních údajů). Pak je třeba zjistit, kdo všechno vykonává tyto agendy: které úřady a kteří úředníci. Výsledek si můžeme představit jako jakousi obrovskou matici, která dává jednoznačnou odpověď na to, zda konkrétní úředník, který právě vykonává tu a tu agendu, má či nemá právo získat určitý referenční údaj. Jak již bylo zmíněno výše, takováto matice se jmenuje Matice rolí a oprávnění, a je základem jednoho ze základních registrů: Registru práv a povinností.

Naplňování této matice samozřejmě probíhá již dlouho, cestou tzv. ohlašování a registrace agend (ve smyslu sdělení, že nějaká agenda vůbec existuje), a následně cestou oznamování působnosti v rámci již registrované agendy (kdy konkrétní úřad sděluje, že agendu vykonává). Jenže: jde o natolik rozsáhlý a složitý úkol, který navíc musí řešit i nejrůznější chyby a nesrovnalosti (v rámci tzv. rozporových řízení), že ani dnes ještě není zdaleka dokončený. Zde popisovaný materiál pro vládu hodnotí stav jeho rozpracovanosti následovně:

Proces naplnění RPP na úrovni ohlášení agend a jejich registrace měl být dokončen již na konci loňského roku, což se přes výše uvedenou podporu Ministerstva vnitra nepodařilo. Ke dnešnímu dni bylo 29 ohlašovateli ohlášeno 294 agend = zákonů, které definují zákonné oprávnění daného orgánu veřejné moci k určité působnosti ve vazbě na ZR v konkrétní agendě, až do úrovně konkrétní úřední roli. U 241 z ohlášených agend mohl správce RPP provést registraci daného ohlášení. U 60 ohlášení není dokončeno tzv. rozporové řízení.

V návaznosti na řádné ohlášení agend a následnou registraci agend Ministerstvem vnitra již také měla být dokončena návazná etapa, a to oznámení působnosti v každé registrované agendě každým orgánem veřejné moci v rozsahu a za podmínek definovaných registrovanou agendou. Bohužel tato etapa je u 211 registrovaných agend aktuálně naplněna na úrovni ústřední státní správy pouze na 24% a na 51% na úrovni územních samosprávných celků.

Pokud si uvědomíme, jaké je dnes datum, a kolik dní zbývá do okamžiku spuštění ostrého provozu základních registrů, je jasné že se matice nestihne včas naplnit. Jak tedy budou fungovat úřady a úředníci po 1.7.2012, kdy už nebudou mít právo na ty referenční údaje, které ke své práci potřebují? A od občana je už požadovat nesmí?

Univerzální roční výjimka?

Zde popisovaný materiál pro vládu ještě nenavrhuje žádné konkrétní řešení tohoto problému a pouze obecně konstatuje, že „ministři a vedoucí ústředních správních úřadů by měli přijmout jasná interní opatření k zajištění úkolů vyplývajících pro daný ústřední správní úřad“.

Pokud se ale podíváme na webové stránky Správy základních registrů, jedno velmi konkrétní opatření zde najdeme. Jmenuje se příznačně: Příprava dočasného řešení přístupu k údajům v ZR v situaci neúplného naplnění Matice rolí a oprávnění, a jeho podstatou je udělení jakési dočasné univerzální výjimky z nutnosti mít konkrétní zákonné oprávnění k přístupu ke konkrétním referenčním údajům v základních registrech.

Podstatou navrhovaného opatření má být zřízení zvláštní „obecné agendy“, která bude ohlášena takovým způsobem, aby ji vykonávaly úplně všechny orgány veřejné moci. Díky tomu získají tyto orgány veřejné moci (resp. úředníci) přístup k referenčním údajům v základních registrech z titulu vykonávání této obecné agendy – ovšem jen dvěma možnými kanály, kterými jsou CzechPointy a datové schránky. Nikoli tím si nejtypičtějším způsobem, který využívá propojení příslušného agendového informačního systému s vnějším rozhraním informačního systému základních registrů a může fungovat v reálném čase a transakčně.

V rámci „obecné agendy“ to půjde jen dávkově a přes formuláře: konkrétní úředník, který se bude tímto nouzovým způsobem dostávat k některému referenčnímu údaji, bude muset položit svůj dotaz vyplněním formuláře, který odešle a získá na něj odpověď skrze CzechPoint (přesněji: CzechPoint@office), nebo skrze datovou schránku svého úřadu.

Jak to bude v praxi fungovat, a jak se to projeví na rychlosti práce úřadů a úředníků, se teprve uvidí. Neméně zajímavé bude i to, jak konkrétně ministerstvo vnitra zřídí onu „obecnou agendu“ a jak dosáhne toho, aby z titulu této agendy vznikl právní nárok na přístup k určitým referenčním údajům v základních registrech (a ke kterým). Citovaný materiál na webu Správy základních registrů zmiňuje využití zmocnění, které má být obsaženo v §5 zákona č. 111/2009 Sb.:

Ministerstvo vnitra v nejbližší době zřídí v rámci zákonného zmocnění podle §5, Zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, zvláštní agendu pro výše popsaný přístup úředníků k referenčním údajům v základních registrech a ohlásí ji tak, že působnost vznikne všem orgánům veřejné moci.

Osobně ale v citovaném paragrafu žádné zmocnění k takovémuto kroku nevidím. Stejně tak si neodpustím názor na to, že možná jde o jediné možné nouzové řešení v situaci, která nastala (a kdy již není možný další odklad ostrého startu). Obávám se ale, že toto řešení neguje ten snad nejzákladnější princip, o který se opírá celá „korektnost“ základních registrů a jejich ochrana před tendencemi Velkého bratra: že k přístupu ke konkrétním referenčním údajům je třeba explicitního zmocnění, vyplývajícího ze zákona. Toto se skrze „obecnou agendu“ najednou odbourává, byť zřejmě s možností detailně logovat a následně nějak řešit každý jednotlivý požadavek.

Určitě si to uvědomují i předkladatelé návrhu a popisovanou možnost s „obecnou agendou“ chtějí omezit jen na 1 rok:

Nejdéle po dobu 1 roku od nabytí účinnosti zákona (tedy nejdéle do 30. 6. 2013) bude možno využít prostřednictvím systému CzechPOINT@office a prostřednictvím systému datových schránek přístup k referenčním údajům dle obecné agendy k tomu určené.

Formuláře nejsou

Pojďme ještě stručně ke druhému „systémovému nedostatku“, který identifikuje materiál vnitra pro vládu. Jde o problém formulářů: dnes, když činíte nějaké podání vůči orgánu veřejné moci, vyplňujete obvykle nějaký formulář, kde musíte znovu uvádět ty údaje, které veřejná správa už má (v základních registrech, jako ony referenční údaje). Od 1. července už ale veřejná správa takovéto údaje po vás požadovat nesmí.

Proto je nutné změnit prakticky všechny formuláře ve veřejné správě, tak aby se na tyto údaje neptaly, ale dokázaly si je samy získat právě ze základních registrů. Což vede na přechod k elektronickým formulářům, které jsou určitým způsobem aktivní atd. Nemusíme ale zabíhat do podrobností, protože problém není se způsobem jejich fungování, ale s jejich samotnou existencí. Jak se zdá, zatím takové formuláře vůbec neexistují, přestože měly být k dispozici (a předány ke zveřejnění na Portále veřejné správy) už v okamžiku ohlašování příslušné agendy. Ocitujme si z předkládací zprávy:

V rámci ohlašování agend, realizovaných dle výše uvedených ustanovení zákona, nebyly dále žádným ústředním správním úřadem předloženy v zákonem stanovené lhůtě, formuláře pro podání občana nebo instituce vůči orgánům veřejné správy při výkonu konkrétní agendy, ve formátu umožňujícím jejich zaslání datovou schránkou a jejich automatizované zpracování.

Samotný materiál pro vládu (ve své části IV) ohledně formulářů v zásadě říká, že v rámci krizového opatření by jejich tvorba měla být urychleně dokončena. A naznačuje také, že kolem jejich obsahu jsou stále určité nejasnosti. Proč by jinak měly ústřední správní orgány dostávat úkoly jako:

neprodleně zahájit přípravu aktualizace právních předpisů, které definují obsahovou či formální náležitosti jednotlivých formulářů a zajistit jejich následnou úpravu do souladu s požadavky vyplývajícími ze zákona č. 111/2009 Sb.

Materiál také volá po takovém technickém řešení, které nebude vyžadovat „žádný speciální technický prostředek“:

Technické řešení bude voleno tak, aby pro práci s komplexním formulářovým řešením nebyl vyžadován žádný speciální technický prostředek.

Je tím míněn třeba Form Filler od Software602, přesněji jeho absence? Na jaké formulářové technologii budou základní registry založeny? Při prvním předvádění na letošním ISSS (konferenci Internet ve státní správě a samosprávě) to byla právě formulářová technologie od Software602.