Bude Česká pošta mobilním operátorem?

Ministerstvo vnitra navrhuje udělat z České pošty jakéhosi univerzálního dodavatele služeb pro celou veřejnou správu. Od datových služeb, přes Internet, až po provoz základních registrů. A možná i služeb mobilního operátora.

V poslední době nepříjemným způsobem gradují problémy státu a jeho ústředních orgánů jak při zadávání veřejných zakázek, tak i s financováním různých služeb pro veřejnou správu. Příkladem prvního může být rozpad dosavadního modelu fungování KIVSu, neboli centrálně sjednávaných služeb Komunikační infrastruktury veřejné správy, kdy stát – přesněji resort vnitra, jako odpovědný orgán - nedokázal včas zajistit obnovu všech smluv a smluvních vztahů. A tak celý problém se zajištěním kontinuity poskytovaných služeb vnitro přehodilo na jednotlivé resorty. Ne za pět minut dvanáct, ale už dávno po dvanácté.

Čerstvým příkladem problémů s financováním pak může být teprve nedávno medializovaná skutečnost, že stát jaksi „nestihl“ uzavřít smlouvu na další provoz své velké chlouby v oblasti eGovernmentu: systému Czechpointů. Správci centrály CzechPointu, kterým je tuzemská společnost Novell Professional Services, asi už došla trpělivost, když její šéf nedávno na kameru České televize řekl že:

"Momentálně neexistuje titul, na základě kterého bychom dostávali zaplaceno. Věříme, že dostaneme zaplaceno za naši práci v běžných cenách," uvedl ředitel firmy Novell pro Českou republiku Aleš Kučera.

K tomu všemu si připočtěme stále častější zprávy o tom, jak je ohroženo čerpání různých unijních fondů. Až dosud takovéto zprávy přicházely hlavně z resortů dopravy či školství, ale nyní začaly přicházet už i z resortu vnitra a z oblasti eGovernmentu (zdroj):

HN dnes s odkazem na důvěrný materiál ministerstva pro místní rozvoj napsaly, že úředníci na vnitru sepsali až 40 procent žádostí o evropské peníze špatně, nedodržují stanovené termíny předkládání projektů, a někteří dokonce neměli znalost procesu čerpání. Podle ministra pro místní rozvoj Kamila Jankovského (VV) existuje velké riziko, že ministerstvo vnitra nevyčerpá až dvě miliardy korun.

Metoda horké brambory?

Prvotní příčinou všech těchto problémů je (alespoň podle mého názoru) neschopnost státu dodržovat pravidla, která sám stanovil či převzal z úrovně Evropské unie, a jejichž dodržování sám vymáhá po druhých, zejména po subjektech z privátní sféry.

Je to zřejmě problém celospolečenský, který se netýká zdaleka jen oblasti ICT a eGovernmentu. Nicméně právě v této oblasti se nyní objevuje určitý návrh na řešení, který sice má racionální jádro, ale jeho realizace mi přijde značně problematická. Připomíná metodu horké brambory, neboli snahu řešit palčivý problém tím, že ho co nejrychleji přehodím na někoho jiného. Jenže, a to je to podstatné: nový nositel celého problému by zřejmě dostal do vínku nestandardní podmínky, díky kterým by ho ona horká brambora nemusela až tak pálit.

O co konkrétně jde?  Možná jste v nedávných dnech zaznamenali různé zprávy o tom, že stát má najednou velké plány s Českou poštou. Jednou to byla informace o tom, že právě Česká pošta by se měla stát jakýmsi nástupcem KIVSu a “poskytovat státním úřadům i pevné připojení k internetu a datové linky“, či „hostovat servery státu“ ve svých datových centrech.

Jindy to byla ještě revolučnější informace o tom, že by se Česká pošta měla stát dalším mobilním operátorem, který by poskytoval své služby veřejné správě. Což samotná Česká pošta nepotvrdila, ale ani moc nevyvrátila (zdroj):

„Nemůžeme potvrdit, že by se jakkoli uvažovalo, že Česká pošta bude mobilní operátor či mobilní operátor pro státní správu. Pravdou ale je, že tým eGovernmentu pracuje na strategii jak udělat z České pošty klíčového poskytovatele ICT služeb (informační a komunikační služby) se zaměřením na státní správu,“ citoval Týden mluvčí České pošty Martu Selicharovou.

Nitky od všech těchto zpráv vedou na jedno místo: na ministerstvo vnitra, k náměstkovi pro informační technologie a projektové řízení Radku Šmerdovi. Jeho lidé v nedávných dnech připravili určitý návrh, který v současné době prochází meziresortním připomínkovým řízením. V tomto návrhu pak skutečně přichází s myšlenkou převést na Českou poštu řadu aktivit, které dnes nevykonává.  

Sdílené služby a výjimky z veřejných zakázek?

Za racionální na celém návrhu považuji záměr využít konceptu sdílených služeb. Tedy nedělat stejné věci opakovaně a pokaždé samostatně, což vychází dráž, ale řešit je společně a výsledné řešení sdílet. Včetně společného procurementu (sjednávání) služeb a produktů. Protože pokud se tato možnost využije správně, může přinést významné úspory – a to by náš stát, který rozhodně nemá na rozhazování, určitě neměl opomíjet.

Problém ale vidím v navrhovaném způsobu realizace. Ne v tom, že sází právě na Českou poštu – ale spíše v tom, jak hodnotí její připravenost. A hlavně pak v tom, že naznačuje možnost vyhnout se platným pravidlům pro zadávání veřejných zakázek. Přesněji: využít určitých výjimek v příslušném zákoně. Ocitujme si z předmětného návrhu to asi nejpodstatnější:

Rozhodne-li se Česká republika využít Českou poštu, s.p., jako poskytovatele služeb pro státní správu, může být Česká pošta, s.p. oprávněna při výkonu této služby pro stát poskytovat státním orgánům, resp. jednotlivým resortům služby v této oblasti přímo v rámci vertikální spolupráce. Státní správa, tedy Česká republika, bude oprávněna tyto služby využít a Česká pošta, s.p. povinna je zajistit.

V rámci tohoto konceptu může být využito některé z výjimek předvídaných v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) a plynoucích ze specifického předmětu veřejných zakázek, anebo ze specifických vztahů mezi zadavatelem a dodavatelem.

O co konkrétně by se mělo jednat? U „specifického předmětu veřejných zakázek“ návrh odkazem zmiňuje §18/1/e  zákona o veřejných zakázkách, který uděluje výjimku a říká, že podle tohoto zákona nemusí postupovat (tj. nemusí vypisovat veřejné zakázky) ten, kdo (zjednodušeně řečeno) objednává dodávky či služby u takového subjektu, který plně ovládá. Což asi směřuje k situaci, kdy by si stát objednával služby u státního podniku Česká pošta. Samozřejmě za předpokladu, že Česká pošta zůstane i nadále státním podnikem. Dále se návrh odkazuje na tento pracovní dokument Evropské komise, který se také zabývá aplikací unijních pravidel pro zadávání veřejných zakázek a výjimkami z nich.

Sama Česká pošta by ale už výjimky neměla, a tak pokud by nějaké služby neposkytovala sama, nýbrž jen skrze subdodávku jinými subjekty, měla by při jejich výběru nadále postavení veřejného zadavatele, se všemi povinnostmi vyplývajícími z právní úpravy veřejných zakázek.

Tipuji, že nejspíše právě proto popisovaný materiál navrhuje, aby Česká pošta co nejvíce služeb poskytovala sama, a nikoli jako pouhý zprostředkovatel.

Co Česká pošta dělá již dnes? A jak?

Celý návrh ministerstva vnitra, tak jak jsem měl možnost se s ním seznámit, vychází z předpokladu, že Česká pošta již dnes provozuje řadu významných řešení z oblasti ICT, a díky tomu je připravena „nativně“ (ve smyslu: přímo ona, a nikoli subdodavatelsky) provozovat i další řešení a poskytovat další služby. Opět si ocitujme z Předkládací zprávy k popisovanému materiálu:

Česká pošta, s.p., má vybudovanou rozsáhlou infrastrukturu a disponuje unikátním know-how, které získala při realizaci řady projektů v oblasti eGovernment jako jsou např. informační systém datových schránek, správa Czech POINT, informační systém Centrální adresy nebo informační systém o veřejných zakázkách, a které jí umožňuje sjednané služby poskytovat efektivně, rychle, hospodárně, ve vysoké kvalitě, a to vše při dodržení principů bezpečnosti a ochrany utajovaných informací, jejichž zabezpečení ve stanovených parametrech je mimo oblast státního sektoru obtížně zajistitelné.

Není ale žádným tajemstvím, že u řady těchto „vlajkových projektů“ sama Česká pošta využívá služeb subdodavatelů.

Například datové schránky provozuje Česká pošta ze zákona, ale „technologickým provozovatelem“ celého systému datových schránek je Telefónica Czech Republic, která sama má řadu subdodavatelů (např. Software602, Novell Professional Services či DataSys). Stát za služby datových schránek platí České poště, a to jak měsíční paušál ve výši 15 milionů Kč, tak i za každou jednotlivou datovou zprávu (podrobněji). Jak velkou část s těchto prostředků Česká pošta přenechává Telefonice, a ta svým subdodavatelům, není veřejně známo. 

Určitý obrázek si však lze udělat z následujícího příkladu: stát si u České pošty objednává také různá „vylepšení“ datových schránek. Naposledy to byla zakázka na „Zajištění úprav poskytování služeb provozovatele informačního systému datových schránek – 2012“, kterou si stát zadal u České pošty za 125 milionů 24.11.2011 – a už zde bez výběrového řízení i bez zveřejnění. Přesněji: tzv. v jednacím řízení bez uveřejnění, které ale musela posvětit vláda. Stalo se tak 24.11.2011, a Česká pošta skutečně obratem (28.11.2011) zadala zakázku se stejným názvem společnosti Telefónica, již za 104 miliony (vše bez DPH). Takže cca 21 milionů zůstalo České poště jako určitému zprostředkovateli.

Podobně je tomu s CzechPointy: Česká pošta provozuje řadu kontaktních míst tohoto systému, ale jeho správcem je formálně ministerstvo vnitra (a nikoli Česká pošta, jak nesprávně uvádí materiál). Hlavně ale: vlastní správu provádí smluvní partner (správce centrály CzechPoint), kterým je společnost Novell Professional Services (která nyní nedostává zaplaceno, viz výše). Na realizaci celého projektu CzechPointů se pak podílí i další subdodavatelé, jejichž strukturu naznačuje tato studie. 

Vezměme si ale ještě další příklad: výše uvedený citát zmiňuje také „informační systém o veřejných zakázkách“. Ten Česká pošta původně skutečně provozovala, ale v loňském roce vypsalo ministerstvo pro místní rozvoj nové výběrové řízení na provozovatele – a to vyhrála společnost Ness Czech. Dokázala totiž nabídnout poloviční ceny oproti těm, které si účtovala Česká pošta. I to je určitým obrázkem o tom, jak efektivní jsou řešení, realizovaná přes Českou poštu.

Nemluvě třeba o ceně za jednotlivé datové zprávy: připomeňme si neúspěšné snahy dřívějších ministrů vnitra tuto cenu výrazně snížit. Například Martin Pecina jako první prohlásil, že tak vysokou cenu „jeho hlava nebere“, a použil i přirovnání k dálnicím: že datové schránky jsou ještě dražší, než naše dálnice. O záměru snížit ceny za datové zprávy, které mu přišly příliš vysoké, hovořil i další ministr vnitra, Radek John – ale ani jeho tým nedokázal jakkoli změnit předem naplánované a nasmlouvané ceny. Žádné z avizovaných jednání s Českou poštou, které měly vyústit v nějakou změnu, či dokonce k zavedení paušálního způsobu placení za služby datových schránek, se nepodařilo dotáhnout do konce.

Co by Česká pošta měla dělat?

Představa toho, co a jak by Česká pošta měla do budoucna pro stát dělat, je v předkládaném materiálu popisována nejprve ve velmi obecné rovině:

Trendy v oblasti řešení eGovernment v Evropě, celková situace v České republice, stav zapojení České pošty, s.p., do projektů eGovernment a zejména pak jedinečná sada výše uvedených kompetencí a unikátní know-how předurčuje Českou poštu, s.p., na pozici hlavního poskytovatele vybraných ICT služeb pro státní správu v České republice s potenciálem rozvoje i v zahraničí.

V jedné z příloh je celá představa přeci jen konkretizována, a to následovně:

• Hosting a housing základních registrů – Sdílený poskytovatel ICT služeb může vystupovat jako provozovatel příslušných informačních systémů a provoz základních registrů by tak byl realizován jakožto služba poskytovaná Správě základních registrů.
• Telefonní centra tísňového volání (TCTV) – Sdílený poskytovatel ICT služeb by mohl participovat na vytvoření (návrh, výstavba), provozu a rozvoji TCTV, jakož i na monitorování, bezpečnostním dohledu a reportingu u tohoto centra.
• Centrální zajištění provozu, dohledu a servisu nad komunikačními a informačními systémy – preventivní monitorování stavu a jednotlivých prvků infrastruktury ICT služby v oblasti ochrany kritické infrastruktury, krizového řízení a mimořádných událostí zejména:
  • dodávky centrálních společných technologií a SW pro činnost operačních středisek základních složek IZS (projekt NIS IZS – Národní informační systém IZS),
  • zajišťování provozu, dohledu a servisu centrálních společných technologií a SW pro činnost operačních středisek základních složek IZS,
  • dodávky technologií a SW pro operační řízení základních složek IZS,
  • zajišťování provozu, dohledu a servisu technologií a SW pro operační řízení základních složek IZS.
• Poskytování služeb systémového integrátora, odborné podpory pro ERP systémy (systémy a aplikace využívané organizacemi pro řízení svých vnitřních chodů) státní správy a samosprávy.
• Poskytování služeb centrálního nákupního místa pro orgány státní (veřejné) správy.
• Hosting a housing sekundárního umístění státní pokladny.

Povšimněte si například hned prvního odstavce: dosud, podle zákona č. 111/2009 Sb. („o základních registrech“), je správcem i provozovatelem příslušného základního registru konkrétní resort či úřad (např. registr osob spravuje a provozuje ČSÚ, registr obyvatel spravuje a provozuje vnitro, registr územní identifikace, adres a nemovitostí ČÚZK atd.). A tyto subjekty již mají i své dodavatele, kteří teď jistě horečně pracují na tom, aby se vše stihlo spustit (z jedné vody načisto) již k 1.7.2012, rovnou do ostrého provozu.

Lze výše uvedenému citátu rozumět tak, že vnitro nyní navrhuje zcela „překopat“ dosavadní koncepci celého systému základních registrů, a to těsně před jejich spuštěním?

A do jaké míry? Má jít jenom o „přemístění“ serverů (viz úvodní pasáž o hostingu a housingu), nebo také o předání kompetencí a odpovědnosti za provozování jednotlivých registrů na Českou poštu, jak naznačuje další část textu? Což by nutně znamenalo zásadní změnu již nastavených smluvních vztahů s již vybranými dodavateli. Nebo je to myšleno nějak jinak?

A jak rozumět třetímu bodu, který volá po „centrálním zajištění provozu, dohledu a servisu nad komunikačními a informačními systémy“ nejenom v kontextu krizového řízení, ale také kritické infrastruktury jako takové? Měla by Česká pošta převzít, provozovat a dohledovat také další prvky kritické infrastruktury, než jen tu, která je využívána pro integrovaný záchranný systém? Bude Česká pošta provozovatelem „budoucího KIVSu“?

Jde jenom o informaci? Nebo o průzkum?

Zajímavé a důležité je také to, že celý popisovaný materiál ministerstva vnitra je poměrně obecný a nepříliš konkrétní. Což naznačují i výše uvedené citáty, které nabízí různé možnosti interpretace. Osobně mi celý materiál připomíná spíše nějaký novinový článek, než materiál pro vládu, který by měl zavést poměrně významné změny.

Jinak by totiž navrhované změny měly být v materiálu popsány mnohem přesněji, a hlavně by zde měl být i rozbor jejich dopadů, přínosů, nákladů atd. Nic takého ale v dokumentu není – a snad jediný konkrétnější údaj, který je v dokumentu obsažen, je obecná zmínka o úsporách ve výši 10 až 20 procent, kterých dosahují v zahraničí tam, kde také zvolili „sdíleného dodavatele ICT služeb“.

Možná ale, že jde spíše o jakýsi „pokus o sondáž“, kam až si vnitro může dovolit zajít. Právě toto mne napadlo v souvislosti s další představou, která je v materiálu „nadhozena“ jako možnost: že by Česká pošta dostala část dosud volných frekvencí a poskytovala mobilní telekomunikační služby. Ocitujme si příslušnou pasáž:

Za účelem zefektivnění Komunikační infrastruktury veřejné správy a dosažení dalších úspor státní správy lze do budoucna uvažovat i o udělení práv na používání části volných frekvencí pro Českou poštu, s.p., s cílem poskytování mobilních telekomunikačních služeb, zejména pro státní správu. Zrod dalšího mobilního operátora může pozitivním způsobem přispět k posílení konkurenčního prostředí, poklesu cen, zlepšení kvality poskytovaných služeb a k vzniku, resp. využití nových technologií a služeb v uvedené oblasti.

Povšimněte si i konkrétní formulace: nemluví se o „získání“ frekvencí, což by ještě mohlo znamenat účast v soutěži (aukci) o příslušné kmitočty. Místo toho se rovnou hovoří o „udělení práv na používání“, což – alespoň z mého pohledu – naznačuje spíše vyjmutí určitých frekvencí z připravované aukce a jejich přímé přidělení (bez soutěže) jednomu konkrétnímu subjektu.

A i kdyby k tomu došlo, co by s těmito frekvencemi Česká pošta dělala? Budovala by vlastní mobilní síť? Nebo by si našla nějakého subdodavatele, který by ve své mobilní síti nějak „hostoval“ její frekvence a tím outsourcoval mobilní síť pro Českou poštu? Co by to ale přineslo, a komu? Všimněte si, ve výše uvedeném citátu, také zmínky o poskytování mobilních služeb „zejména“ pro státní správu. Znamenalo by to jejich poskytování i pro někoho jiného?

No, snad to nemusím až tolik rozvádět. Mimochodem, v mezičase již zapracovala lidová tvořivost, která zparodovala jeden ze stávajících sloganů České pošty do nového kontextu poskytování mobilních služeb. Vyšlo z toho (zdroj):

Česká pošta mobilním operátorem? Děsivá představa. "Dnes zavoláte, zítra spojíme!"

Změna zakládací listiny České pošty

I když je celý popisovaný materiál značně nekonkrétní a i ve své předkládací zprávě o sobě deklaruje, že má pouze

seznámit členy vlády s dalším rozvojem konceptu sdíleného poskytovatele služeb informačních a komunikačních technologií ve veřejném sektoru

přesto obsahuje jednu zcela konkrétní věc, kterou je návrh na změnu zakládací listiny státního podniku Česká pošta. Do ní by se měly doplnit následující body, které – pokud by se skutečně realizovaly – již opravdu činí z České pošty univerzálního dodavatele a provozovatele prakticky všeho:

dodávka, rozvoj a provoz systémů informačních a komunikačních technologií a souvisejících služeb, včetně infrastruktury, která se využívá při plnění úkolů státní správy,

provoz, dodávka a rozvoj systémů informačních a komunikačních technologií, které nakládají s citlivými daty nebo utajovanými informacemi, včetně datových registrů a datových skladů,

provoz, podpora a rozvoj kritické komunikační infrastruktury státu, včetně CMS zejména dle zákona č. 365/2000 Sb. o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů a zákona č. 300/2008 Sb. o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů,

poskytování služeb centrálního nákupního místa pro orgány státní (veřejné) správy.

Jeden „univerzální dodavatel“ již prý existuje

Na závěr, pro doplnění celkové představy o dění v naší veřejné sféře, si řekněme, že státní správa už jednoho „univerzálního dodavatele“ má. Tedy alespoň podle ministra práce a sociálních věcí Jaromíra Drábka. Ten před časem, v pořadu Otázky Václava Moravce, v souvislosti s novým informačním systémem pro výplaty dávek konstatoval, že

V roce 2008 vládním usnesením bylo uloženo ministrům, aby využívali firmu Fujitsu jako generálního dodavatele produktů, na kterých jsou postavené informační systémy státní správy.

Asi jsem nebyl sám, kdo po přečtení příslušných vládních usnesení (č. 332/2008 a 799/2008) i příslušné smlouvy („Rámcové smlouvy na poskytování licencí k produktům Microsoft“) dospěl k závěru, že se týká pouze poskytování licencí k produktům firmy Microsoft. Jenže: do textu rámcové smlouvy se podařilo „vložit“ i zmínku o poskytování dalších služeb, souvisejících s licencemi na produkty firmy Microsoft.

Právě tato vsuvka pak zřejmě posloužila ministerstvu práce a sociálních věcí jako záminka k tomu, aby si celou smlouvu vykládalo jakoby „v obráceném gardu“ – jako rámcovou smlouvu na dodavatele všech produktů a služeb pro informační systémy státní správy, pokud jsou alespoň v něčem založené na produktech Microsoftu.

Ostatně, dejme slovo samotnému ministru Drábkovi, který vše vysvětluje na svém blogu:

Dále se v médiích mylně uvádí, že dodavatel nového softwaru pro výplatu sociálních dávek, firma Fujitsu, poskytuje úplně jiné služby, než vyplývá z kontraktu z roku 2008. V jednom komentáři to autor přirovnal k situaci, „kdybyste uzavřeli s natěračem dohodu o natření stávajícího plotu, a on vám na základě upřesňující smlouvy k této dohodě postavil bazén.“ Přirovnání kulhá na obě nohy, protože současné dodávky firmy Fujitsu plně odpovídají smlouvě z roku 2008 – služby na platformě Microsoftu s licencemi k jeho produktům.

O tom, zda je možné předmětnou rámcovou smlouvu interpretovat tak, jak to činí ministr Drábek a jeho lidé, pochybují i další. Rozhodné slovo tak zřejmě vyřkne až Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který se již začal zabývat jedním z podání proti postupu MPSV.