Nová vize telekomunikací

Evropská komise představila v úterý návrh nového regulačního rámce telekomunikací. Obsahuje celou řadu změn, včetně zřízení nového celoevropského super-regulátora. Ten ale bude ale jen poradním a konzultačním orgánem, bez výkonných pravomocí. Ty naopak chce na sebe, ve zvýšené míře, strhnout samotná Komise. Jako nové (krajní) regulační opatření navrhuje i strukturální separaci, oddělující síť od služeb.

Tak jak komisařka Viviane Redingová slíbila, tak i splnila: v úterý 13. listopadu 2007 představila v Bruselu návrh nového evropského regulačního rámce, spojený s vizí jednotného celoevropského telekomunikačního trhu pro 500 milionů spotřebitelů. A jak se dalo očekávat, reakce na její návrh jsou „nejednotné“. Už jen proto, že jde o celý soubor navrhovaných změn, a každá z nich si obvykle vysloužila samostatné hodnocení. Takže nejčastější hodnocení je takové, které říká, že něco je rozumné, něco už méně, a něco vůbec ne.

Podstatné přitom je, že jde zatím jen o návrh, a to ze strany Evropské komise. Nyní jej musí projednat a schválit Evropský parlament, a stejně tak jej musí odsouhlasit ještě zástupci členských států, zastoupení v Radě ministrů. Teprve to, na čem se tito tři hráči shodnou, bude pro členské země závazné, a to budou muset zapracovat do své legislativy. Tedy s účinností někdy kolem roku 2010.

Současná podoba navrhovaných změn tedy vůbec nemusí být definitivní, a v průběhu projednávání s oběma dalšími hráči se může i dosti významně změnit. Výsledkem pak může být i nějaký „redukovaný“ kompromis. Určitě to znáte: když někdo chce prosadit zvýšení z 20 třeba na 25, nejprve to prezentuje jako zvýšení z 20 na 30. Všichni se leknou, začnou hledat kompromis, a nakonec ještě rádi odsouhlasí zvýšení třeba i na 26 (místo na 25), jen aby to mohli prezentovat jako své vítězství, které zabránilo nejhoršímu.

Ale zpět k původnímu tématu: čeho se vlastně navrhované změny týkají? Už i to je zajímavě. Sama EU totiž s velkou slávou kdysi sloučila tradiční sektor telekomunikací se sektorem broadcastingu (R a TV vysílání), a celek začala označovat jako „elektronické komunikace“. Ostatně, nyní platný regulační rámec se také označuje důsledně jako „regulační rámec elektronických komunikací“. Ovšem v poslední době už se v Bruselu jakoby znovu vrací k původnímu dělení. Sama komisařka Redingová už jistý čas hovoří o „sektorech médií a telekomunikací“ (jako například zde). No a nyní, kdy představuje světu revidovaný regulační rámec elektronických komunikací, už ho představuje jen jako nový „telekomunikační rámec“.

Jak ale vypadají hlavní změny? V čem se liší od toho, co už dříve prosáklo na veřejnost jako neoficiální verze? Pojďme si to probrat postupně.

Relevantní trhy

Pokud se nějaká část navrhovaných změn těší všeobecně kladnému přijetí, a tudíž nejspíše nenarazí na větší problémy při dalším projednávání, pak je to redukce počtu tzv. relevantních trhů. Tedy dílčích oblastí, ve kterých se samostatně zkoumá stav trhu (skrze analýzy), identifikují případní hráči s významnou tržní silou (SMP, Significant Market Power), a eventuelně ukládají tzv. nápravná opatření (remedies).

Původně bylo takovýchto trhů 18, nyní by jich mělo být jen 7:

přístup k veřejné telefonní síti v pevném místě (za účelem poskytování hlasových služeb, faxu, dial-upu atd., dosud trhy 1 a 2, nyní sloučené do jednoho)
původ volání (originace) ve veřejné telefonní síti v pevném místě (dosud trh č. 8)
ukončení volání (terminace) v jednotlivých veřejných telefonních sítích, poskytovaných v pevném místě (dosud trh č. 9)
velkoobchodní plný přístup k účastnickému kovovému vedení ….. (dosud trh č. 11)
velkoobchodní širokopásmový přístup v sítích elektronických komunikací … (dosud trh č. 12)
ukončení volání (terminace) v jednotlivých veřejných mobilních telefonních sítích (dosud trh č. 16)
velkoobchodní poskytování koncových úseků pronajatých okruhů v sítích elektronických komunikací (dosud trh č. 13)

Takže dva původní trhy byly sloučeny (trhy 1 a 2), a 8 jich bylo zrušeno. Z toho i ty relevantní trhy, které v ČR nebyly shledány plně konkurenční. Například maloobchodní trhy č. 3, 4, 5 a 7 či velkoobchodní trhy 13 a 18. Cenová regulace se ale týkala jen jednoho z nich, a to trhu č. 7 (což je „Minimální soubor pronajatých okruhů“).

eTMA

Naopak jednou z nejvíce kontroverzní změn je již dlouho dopředu avizovaný návrh na zřízení nového celoevropského regulátora, s názvem ETMA (European Telecommunications Market Authority). Právě on by se měl postarat o potřebné „sjednocení“ toho, jak se vyvíjí trhy v jednotlivých členských zemích, a o nastavení jednotného prostředí a jednotných podmínek pro fungování v jednotlivých členských zemích.

Po celou dobu příprav ale nebylo dostatečně jasné, jaký vlastně bude statut tohoto orgánu, který by měl být nějak nadřazen národním regulátorům, a naopak podřízen orgánům Unie. Bude to výkonný orgán, vybavený vlastními rozhodovacími pravomocemi, či jen nějaký poradní orgán? Nahradí dosavadní orgán ERG (European Regulators Group), v rámci kterého se scházeli zástupci národních regulátorů, koordinovali se a jednali s Komisí i dalšími orgány?

Kolik kompetencí odejme nový orgán národním regulátorům a kolik si jich ponechá sám, či předá do Bruselu? To vše záleží na jeho statutu a „legislativním ukotvení“, které nyní zveřejněný návrh určitým způsobem nastaví, ale který se v průběhu dalšího projednávání může měnit.

Zatím, podle dosud zveřejněných návrhů, ETMA vlastně nemá být žádný skutečný regulátor, který by mohl někomu něco přikazovat. Je navržen jako úřad bez výkonných pravomocí, který bude pouze poradním orgánem pro Evropskou Komisi. A teprve ta bude rozhodovat. Názorně to ukazuje i následující obrázek, převzatý z jedné z Bruselských prezentací:

Jak je i z tohoto obrázku vidět, ETMA bude jakýmsi společným zastřešením všech 27 národních regulátorů, a bude mít dva hlavní úkoly:

zajistit, aby všech 27 národních regulátorů pracovalo jako jeden efektivní tým, na základě společných principů
poskytovat Komisi své názory a hodnocení v oboru telekomunikací, a pomáhal jí připravovat opatření usilující o dosažení jednotného tru.

Osobně to interpretuji tak, že národní regulátoři si v zásadě ponechají své dosavadní kompetence, a v rámci ETMA se budou společně koordinovat a radit, jak je aplikovat jednotně a konzistentně přes celou Unii. A pokud se nedohodnou, nebo někdo vybočí z řady, či vše nezapadne do představ Komise, bude ona moci uplatnit své pravomoci a nařídit a prosadit to, co sama považuje za správné.

Právě zde totiž dochází k další významné změně: Komise by měla mít právo veta a možnost „přebít“ rozhodnutí národního regulátora, i pokud jde o uplatněná nápravná opatření. Dosud to bylo tak, že Komise měla poslední slovo, pokud jde o vymezení relevantních trhů a určení subjektů s významnou tržní silou. A také už se stalo, že zde své právo veta skutečně uplatnila. Nicméně když došlo na nápravná opatření, ukládaná národním regulátorem, zde měla jen právo vyjádřit se, ale nikoli právo veta. Komise tedy mohla navrhovat (jako třeba v případě ČR cenovou regulaci velkoobchodního broadbandu a zavedení bitstreamu na úrovni DSLAMů), ale pokud národní regulátor setrval na svém (jako v našem případě), Komise už nemohla jeho rozhodnutí zvrátit. Nově by už mohla.

Komisařka Redingová také přišla s poněkud kuriózním návrhem, aby nová ETMA převzala (zaintegrovala do sebe) i stávající agenturu ENISA, zabývající se bezpečností. V Řecku to dokonce interpretovali tak, že funkce nového úřadu by měla převzít přímo ENISA, a ETMA by tak mohla sídlit tam, kde dnes sídlí ENISA – ve městě Heraklion, na ostrově Kréta.

No, to by asi bylo pro většinu bruselských byrokratů (a určitě nejen pro ně) jen obtížně přijatelné, kvůli geografické poloze a horší dopravní dostupnosti. Zato v češtině bychom asi hned měli trefné označení pro moudré regulátory, sídlící na Krétě.

Strukturální separace

Ještě další kontroverzní změnou, která je navrhována, je možnost rozšířit repertoár možných nápravních opatření o tzv. strukturální separaci (či: oddělení). Tedy o rozdělení infrastruktury a poskytování služeb (nad touto infrastrukturou) do svou samostatných subjektů. Nikoli ve smyslu znárodnění, protože oba subjekty by dále měly společného (dosavadního) vlastníka.

Nicméně samostatnost obou subjektů by měla zajistit to, aby i jiné subjekty (typicky alternativní operátoři) mohli poskytovat své služby nad již existující infrastrukturou, a to za stejných podmínek jako nově oddělená „služby poskytující část“, patřící původnímu vlastníkovi. Typicky inkumbentovi, protože celá strukturální separace by byla jen krajním opatřením, které by se mohlo uložit jen v případě, kdy už ostatní možnosti selhaly. A snad jediným kandidátem na uplatnění takto silného nápravného opatření jsou právě inkumbenti, kterým patří (pevná) infrastruktura.

Osobně bych ale na toto opatření moc nespoléhal. Princip separace by byl vhodný v případě, že by se začínalo na zelené louce. Nebo když to sám inkumbent považuje za vhodné a účelné, jako tomu bylo ve Velké Británii. Ale jinak to představuje poměrně razantní zásah do vlastnických práv inkumbentů, kteří si to určitě nenechají jen líbit. A také to může narazit na řadu technických problémů, které mohou znegovat celkový efekt. Ať už úmyslně, či neúmyslně. Už jen proto, že není zcela jasné, kde a jak vést samotný „řez“, po kterém by mělo dojít k oddělení. Říci „oddělit infrastrukturu od služby“ je jednoduché, ale praxe je podstatně složitější.

Na druhou stranu si dovedu představit, že už pouhá hrozba strukturální separace může přinést pozitivní efekt a změnit chování inkumbentů. Podobně, jako k tomu došlo (alespoň podle mého názoru) v případě mobilního roamingu. Zde už pouhý tlak Evropské komise uvedl do pohybu, či alespoň zrychlil určité trendy, směřující ku prospěchu zákazníků – a už před skutečným uplatněním regulace.

Další změny

Navržené změny regulačního rámce obsahují ještě řadu dalších konkrétních změn, které by si určitě zasloužily samostatné a podrobnější pojednání. Například změny v hospodaření s frekvencemi (nově: se spektrem). Zde to vypadá tak, že Brusel si formálně neuzurpuje právo na hospodaření s konkrétními částmi spektra a rozhodování o nich. To nadále ponechává na národních regulátorech. Jenže na druhu stranu stále více vymezuje (zužuje) mantinely, v rámci kterých mohou národní regulátoři rozhodovat o využití příslušných částí spektra.

Formálně je to tedy stále na národních regulátorech, ale fakticky čím dál tím více na Bruselu. A to se určitě projeví i v případě nakládání s tzv. digitální dividendou, neboli se spektrem uvolněným díky digitalizaci, vypnutím analogu.

Další skupina navrhovaných změn se týká spotřebitelů a jejich práv. Zde sami navrhovatelé říkají, že měli tři možnosti:

nechat vše jen na samoregulaci mezi operátory.
zpřísnit dosavadní povinnosti a kritéria
nic neměnit.

Nakonec se rozhodli pro druhou možnost (zpřísnění), s tím že samoregulaci se samozřejmě nebrání. Ale nechtějí spoléhat jen na ni. Konkrétním projevem zpřísnění je například požadavek na to, aby spotřebitelé mohli měnit operátora za jediný den. Či lepší přizpůsobení služeb pro postižené, rozšíření možností linky 112 atd.

Co na to říkají operátoři, asociace a národní regulátor?

V průběhu včerejšího dne se objevilo hned několik reakcí na nově zveřejněné návrhy. Nejpohotovější byl náš regulátor, který již včera dopoledne vydal tiskovou zprávu. V ní na jedné straně vítá redukci počtu relevantních trhů, ale s dalšími změnami se už neztotožňuje:

Přestože Úřad pozitivně vnímá potřebu aktualizovat současný regulační rámec, je zřejmé, že se nebude moci ztotožnit se všemi předloženými návrhy, zejména s těmi, které znamenají rozšíření regulace. Za nepřijatelné jsou považovány návrhy na rozšíření pravomoci veta Komise na ukládání povinností, zařazení funkční separace do katalogu nápravných opatření a významný přesun rozhodovacích pravomocí ve správě spektra na Komisi.

A své stanovisko ČTÚ končí následujícím ujištěním:

Český telekomunikační úřad je připraven i nadále uplatňovat své názory v rámci projednávání nového regulačního rámce a dosáhnout tak příznivější úpravu pro sektor elektronických komunikací v České republice.

Tiskovou zprávu vydala i asociace Česká asociace elektronických komunikací (ČAEK, vzniklá přejmenováním z dosavadní ČAKK, České asociace kompetitivních komunikací). Z ní vyjímám:

Česká asociace elektronických komunikací o. s. (ČAEK) přivítala skutečnost, že Komise seznámila veřejnost se svými představami o další deregulaci elektronických komunikací. „Evropská komise, byť téměř s ročním zpožděním, předložila návrhy na reformu předpisového rámce elektronických komunikací z roku 2002 v podobě konkrétního souboru, který nyní musíme dobře prostudovat,“ komentuje včerejší akt Komise prezident ČAEK Zdeněk Vaníček a dodává:

„Ne všechny návrhy jsou ale na první pohled nekonfliktní. Zatímco asi každý uvítá redukci dosavadních relevantních trhů z 18 na 7, rozdílné názory se určitě objeví v otázce tzv. funkčního rozdělení. Troufám si již nyní říci, že malou, pokud vůbec nějakou podporu, získá návrh na zřízení jednotného evropského regulátora. Komise rovněž předkládá novou koncepci správy rádiového spektra a to vše znamená, že nám Komise dala obtížný domácí úkol se co nejdříve a co nejobsažněji s návrhy reformy předpisů o regulaci elektronických komunikací seznámit, abychom mohli formulovat konkrétní a odborně fundovaný názor na celou problematiku,“ uzavírá Zdeněk Vaníček.

Zajímavou reakci mi poskytl český Vodafone, který se centralizace do Bruselu až tolik nebojí, a stejně tak neabsolutizuje roli regulátora. Nebojí se ani strukturální separace (která se ho nejspíše netýká), a dokládá to svou schopností využít jiné možnosti.

Rozhodnutí Evropské komise zřídit úřad evropského regulátora respektujeme, ovšem centralizace regulace v Bruselu v současné době není z pohledu Vodafone CR klíčová. Rozumíme v tomto smyslu kritickým připomínkám, které k tomuto návrhu přichází ze strany národních regulačních úřadů. Ke zdravému konkurenčnímu prostředí vždy nejvíce přispívá volná soutěž mezi jednotlivými hráči na trhu, role regulátora není z hlediska konkurenceschopnosti trhu rozhodující. Navíc v různých zemích jsou jiné tržní podmínky, existuje různá parita kupní sily a liší se vývoj hrubého domácího produktu.

Možnost rozděleni operátoru na síť a služby nepovazujeme z našeho hlediska za relevantní, potenciálně se týká zejména operátorů, kteří disponuji pevnou telekomunikační sítí.Vodafone CR například už nyní nabízí celou radu partnerských řešeni (např. konvergované komunikační služby Vodafone OneNet ve spolupráci s alternativními pevnými operátory nebo přístup k vybraným emailovým službám pres mobil)."

To T-Mobile se pro iHNed vyjádřil mnohem ostřeji, zejména proti strukturální separaci:

"Oddělení sítě a služeb považujeme za hrubý zásah do vlastnických práv, zbytečný a neuvěřitelně náročný. Navíc snižuje motivaci operátorů investovat do sítě, takže brzdí technologický rozvoj," říká mluvčí T-Mobilu Martina Kemrová.

Skeptická k potřebě nadnárodního regulátora je také naše TO2 CR:

Fungování telekomunikačního trhu jednotný regulátor podle mluvčího Telefóniky O2 Martina Žabky nepomůže. "Situace na trhu v jednotlivých zemích je odlišná a je pravděpodobné, že by jednotná instituce sídlící mimo členské státy nedostatečně zohledňovala specifika jednotlivých zemí," uvedl.