Historie naší liberalizace, díl XXIV: Kauza "Zlatý padák"

Stát má vůči telekomunikačnímu trhu několik různých rolí. Především by měl být tvůrcem "pravidel hry", podle kterých tento trh funguje - tedy tvůrcem telekomunikační legislativy. Tato role dnes přísluší Ministerstvu informatiky, do konce roku 2002 však patřila tehdejšímu Ministerstvu dopravy a spojů. Pokud jde o bezprostřední výkon "rozhodčího" na telekomunikačním hřišti, zde by se stát jako takový neměl přímo angažovat. Od toho má nezávislého telekomunikačního regulátora (u nás je jím Český telekomunikační úřad, jako nezávislý orgán státní správy).

Stát se však přesto nevyhne tomu, aby si i on sám "zahrál" na "telekomunikačním hřišti". Jeho jednotlivé součásti (orgány státní správy a samosprávy, dohromady: orgány veřejné správy) jsou totiž samy významnými odběrateli telekomunikačních služeb, a jejich chování proto dokáže nezanedbatelným způsobem ovlivnit celý telekomunikační trh.

V našem případě se tak bohužel stalo v neprospěch nástupu konkurence na teprve se liberalizující telekomunikační trh. Náš stát totiž udělil, dokonce bez výběrového řízení, exkluzivitu na poskytování celé řady telekomunikačních služeb v oblasti veřejné správy jednomu konkrétnímu subjektu: Českému Telecomu. Rámcovou smlouvu "na poskytování služeb komunikační infrastruktury ISVS" s ním podepsal 23. října 2001.

Co je KI ISVS?

Předmět rámcové smlouvy, na "poskytování služeb komunikační infrastruktury ISVS", si zaslouží malé vysvětlení.

Realitou naší informační společnosti je skutečnost, že jednotlivé resorty si zpočátku budovaly zcela samostatné a vzájemně nepropojené počítačové sítě a na nich provozované informační systémy. Myšlenka zahodit toto všechno a začít budovat od základu něco úplně nového (tzv. státní informační systém) byla naštěstí včas opuštěna. Místo toho se prosadila rozumnější myšlenka: ponechat existující řešení jednotlivých resortů, a propojit je tak aby dokázala vzájemně spolupracovat.

Celá tato představa byla rozpracována do podoby vládou schválené "Koncepce budování ISVS" (budování "informačních systémů veřejné správy"), a později dokonce zafixována do podoby zákona (č. 365/2000 Sb). Jedním z dalších důsledků bylo i přejmenování "Úřadu pro státní informační systém" na "Úřad pro veřejné informační systémy".

Myšlenka propojit existující informační systémy jednotlivých resortů (a vybudovat nad nimi nadstavbu, tzv. "referenční sdílené a bezpečné rozhraní") samozřejmě vyžaduje, aby existovala vhodná infrastruktura zajišťující potřebné propojení - tzv. komunikační infrastruktura informačních systémů veřejné správy (KI ISVS). No a právě o tu jde.

První představa o KI ISVS

Požadavky, které by komunikační infrastruktura veřejné správy měla splňovat, byly specifikovány již v prvotní Koncepci budování ISVS:

"musí komplexně vyřešit technické, síťové, aplikační, bezpečnostní a organizační problémy související s datovou komunikací vůči všem subjektům, a to jak pro vlastní orgány státu, tak pro externí subjekty, tj. občany, podnikatelské subjekty a podobně".

Dále:

"Řešení musí být dostatečně "otevřené", nesmí být vázáno na nějakou vlastní technologii určité firmy nebo určitou hardwarovou či softwarovou platformu",

což Koncepce upřesňuje kategorickým požadavkem:

"V České republice existuje několik celoplošných komunikačních sítí. Výběr a následný projekt musí být dán pravidly volné soutěže na základě provedených analýz především s ohledem na ekonomickou efektivitu, spolehlivost, bezpečnost a dostatečnou kapacitu."

Pokud jde o budování a provozování této infrastruktury, zde Koncepce ukládala tehdejšímu (ještě nepřejmenovanému) Úřadu pro státní informační systém:

Konkrétní úkoly Úřadu pro státní informační systém: …. Vypracovat návrh koordinace komunikační infrastruktury orgánů veřejné správy, včetně případného zřízení účelové organizace pro poskytování společných služeb.

První představa tedy byla taková, že komunikační infrastruktura ISVS bude otevřená, výběr dodavatelů a provozovatelů bude probíhat na principu volné soutěže, a potřebnou koordinaci (a případně i poskytování služeb) si stát bude zajišťovat sám.

Druhá představa o KI ISVS

Koncem roku 2000 došlo k zásadní změně představ o budování a provozování Komunikační infrastruktury ISVS. Tehdejší Ministerstvo dopravy a spojů přichází s návrhem opustit celkovou otevřenost a výběr na principu volné soutěže, a svěřit vše do rukou Českého Telecomu. Tedy zvolit řešení na bázi exkluzivity a výlučné vazby na jediného dodavatele a provozovatele.

U tak velké zakázky se ovšem nešlo jen tak vyhnout výběrovému řízení. Proto návrh MDS ČR předpokládal následující scénář:

K významné změně došlo i v rozsahu služeb, které by měl takto "vybraný" exkluzivní dodavatel poskytovat. Původní představa o "pouhém" propojení byla rozšířena na pokrytí prakticky všech ICT potřeb subjektů veřejné správy, včetně outsourcingu jejich existujících informačních systémů,a dokonce i převzetí příslušných specialistů:

Celý návrh, se kterým Ministerstvo dopravy a spojů přišlo na podzim roku 2000, se dostal až do podoby návrhu usnesení vlády. Bylo to nedlouho před magickým datem 1.1.2001, kdy měl být náš telekomunikační trh otevřen a Český Telecom měl přijít o svou exkluzivitu na hlasové služby. Ostatně, předkládací zpráva navrhovaného vládního usnesení se vazbou na Český Telecom a jeho chystanou privatizaci nijak netajila, a otevřeně ji uváděla jako argument pro zvolené řešení:

V současnosti je stát podílovým vlastníkem (51,1 %) a s ohledem na připravovaný prodej by byla prodejní cena státního podílu výrazné posílena

Udělení výjimky ze zákona

Udělení nové exkluzivity, těsně před ztrátou monopolu k 1.1.2001, se sice ještě nepovedlo, ale scénář naznačený v předchozím odstavci se přesto začal realizovat.

Prvním krokem bylo vládní usnesení č. 271/2001 z března 2001, které udělilo Českému Telecomu potřebnou výjimku. Stalo se tak na základě paragrafu 50, bodu 1 písmene b zákona č. 199/1994 Sb. o veřejných zakázkách, který říká že přímé oslovení jednoho zájemce je přípustné:

v případě specializované veřejné zakázky v případech, kdy plnění veřejné zakázky může poskytnout jediný zájemce o veřejnou zakázku,

Problém byl ale v tom, že stát nedokázal dostatečně přesně specifikovat, co vlastně chce, resp. co je předmětem jeho zakázky. Proto byla následně jmenována meziresortní komise, která dostala za úkol zpracovat podklady pro konkretizaci výzvy jednomu zájemci (Českému Telecomu), a začala s ním jednat o podmínkách.

Jinými slovy: stát nejprve udělil Českému Telecomu exkluzivitu, a teprve pak začal říkat co vlastně potřebuje a začal se ptát po podmínkách, za jakých to od Telecomu dostane. S již udělenou exkluzivitou musel být výsledek nutně odlišný oproti situaci, kdy by potenciální dodavatel musel o zakázku nejprve usilovat, či dokonce soutěžit s jinými operátory.

Výsledkem spolupráce meziresortní komise a Českého Telecomu byl návrh rámcové smlouvy, který vláda schválila v červenci 2001 svým usnesením č. 789/2001. Stále přitom platila původní představa, že Rámcovou smlouvu uzavře s Telecomem stát (zastoupený Úřadem pro informační systému veřejné správy).

Podpis Rámcové smlouvy

Po schválení základní Rámcové smlouvy vládou ještě následovala příprava konkretizujících příloh, které vymezují obsah, předmět a portfolio služeb komunikační infrastruktury. Tyto přílohy vláda 10. října 2001. Současně s tím rozhodla o zřízení a statutu "Řídícího výboru pro poskytování služeb komunikační infrastruktury ISVS".

K podpisu rámcové smlouvy mezi Telecomem a vládou (zastoupenou ÚVISem) pak došlo 23. října 2001.

Koordinátorem celé akce byl za stranu státu určen ÚVIS, který s Českým Telecomem uzavřel rámcovou smlouvu na 5 let. Dále měl ÚVIS uzavřít za celou veřejnou správu tzv. Základní prováděcí smlouvu, která by pokrývala poskytování nadresortních a společných komunikačních služeb (a to jak datových, tak i hlasových), a tyto služby také jednotně hradit.

K podpisu Základní prováděcí smlouvy mělo dojít do 1 měsíce od podpisu Rámcové smlouvy. Jednotlivé orgány veřejné správy měly následně uzavírat své dílčí prováděcí smlouvy s Českým Telecomem, na poskytování služeb komunikační infrastruktury ISVS, podle svých specifických podmínek.

Podpis prováděcí smlouvy

Základní prováděcí smlouvu se ale nepodařilo podepsat v požadovaném termínu - kvůli nedostatku finančních prostředků (v kapitole Úřadu pro veřejné informační systémy nebylo na rok 2002 alokováno potřebné množství finančních prostředků). Proto byl 23. ledna 2002 přijat první dodatek, umožňující jednotlivým resortům podepisovat jejich dílčí prováděcí smlouvy i bez existence Základní prováděcí smlouvy. Současně byl Radou vlády pro státní informační politiku určen nový termín pro podepsání Základní prováděcí smlouvy: 31.7.2002.

Ani tento další termín se však nepodařilo naplnit. Možná i proto, že přišly volby, a s nimi i jisté změny v oblasti telekomunikací - které vyvrcholily k 1.1.2003 ustavením Ministerstva informatiky, a s převodem kompetencí v oblasti telekomunikací z dosavadního MDS ČR právě na nové MI (Ministerstvo informatiky). Teprve šéf MI, ministr Vladimír Mlynář, podepsal první Základní prováděcí smlouvu, a to 8. února 2003. Navíc se tato Základní prováděcí smlouva týká pouze IP sítí (IP VPN).

Vliv exkluzivity

Exkluzivita, kterou Český Telecom získal právě popsaným způsobem v oblasti veřejné správy, přinesla řadu zajímavých efektů. Jedním z nich je například to, že stát dokázal dojednat s Telecomem, pro "své" uživatele (tj. uživatele z veřejné správy) něco, o čem ostatní uživatelé telefonů v ČR mohou jen snít: paušální způsob zpoplatnění hovorů. Subjekty veřejné správy mohou telefonovat bez omezení (a bez plateb za hovorné) místně i meziměstsky, za 350,- Kč měsíčně. Děje se tak v rámci hlasové privátní sítě (hlasové VPN), kterou Telecom vytváří pro zákazníky z veřejné správy nad svou základní sítí (tj. jde o nadstavbovou službu nad běžnou pevnou telefonní přípojkou, která přináší ještě další zvýhodnění, například vlastní číslovací plán atd.).

Zdaleka nejvýznamnější ale byl celkový vliv exkluzivity Telecomu na působení konkurence v oblasti veřejné správy. Jak zde mohla konkurence působit, či dokonce vzkvétat a rozvíjet se, jak si mohly subjekty veřejné správy vybírat to, co je pro ně nejvýhodnější - když za ně příslušné rozhodnutí již dříve učinil stát, ve prospěch Českého Telecomu?