Jaký bude zákon o svobodě informací?

Vláda Miloše Zemana na svém středečním zasedání v zásadě schválila senátní návrh zákona o svobodě informací, který by měl kodifikovat právo občanů na informace od státních institucí a samosprávy. Bude tomu ale skutečně tak? Současná podoba návrhu se poněkud odlišuje od toho, co původně předložil iniciátor celého návrhu, poslanec Oldřich Kužílek.

Připomeňme si nejprve "legislativní trajektorii" návrhu zákona, neformálně označovaného jako "zákon o svobodě informací". Jeho původní návrh vypracoval poslanec Oldřich Kužílek, a předložil jej Poslanecké sněmovně. Ta jej 21. května skutečně schválila, díky čemuž mohl návrh tohoto zákona postoupit k projednávání do Senátu. Ten jej ale odmítnul. Později však přišel s vlastní verzí návrhu zákona o svobodě informací, který nyní (26.8.) schválila Zemanova vláda. Nyní tento zákon půjde do Poslanecké sněmovny, a v případě úspěchu by mohl začít platit od začátku příštího roku.

Dovolím si nyní malé zamyšlení nad jednotlivými verzemi návrhu zákona, s tím že nejsa právník (ani člověk postižený právnickým vzděláním, jak rád říká jeden nejmenovaný představitel ODS), prosím čtenáře aby mé závěry brali jako subjektivní soudy právního laika. Budu přitom vycházet z textu současného senátního návrhu, a z původní verze Kužílkova návrhu a návrhu, který vznikl zapracováním připomínek z Poslanecké sněmovny (a měl by tedy být velmi blízký tomu, co prošlo Poslaneckou sněmovnou a bylo Senátem následně zamítnuto - této verzi si dovolím říkat "poslanecká"). Kromě této "poslanecké" verze jsou přitom obě zbývající veřejně dostupné na Internetu, na parlamentním WWW serveru (konkrétní odkazy viz dole).

Původní "Kužílkova verze" si kladla za cíl zpřístupnit občanům tohoto státu obecně všechny informace ze státní správy a samosprávy, s výjimkou těch které jsou skutečně tajné či pro které existuje zákonem podložený důvod proč nemohou být zveřejněny. Šlo tedy vlastně o prosazení zásady že "všechno je veřejné a musí být veřejně dostupné, kromě explicitně daných výjimek", zatímco dnes stále ještě platí spíše opačná teze, že "veřejně dostupné je pouze to, co je explicitně prohlášeno za veřejně dostupné". V praxi to potom dopadá tak, že úředník vlastnící konkrétní informaci může snadno odmítnout její poskytnutí, a je v zásadě na žadateli aby prokázal, že na informaci má nárok a prosadil si její poskytnutí. Navrhovaná úprava by tento stav změnila: nyní by to byl úředník, kdo by musel prokázat, že nějakou informaci nesmí poskytnout. Původní Kužílkův návrh tyto zásady explicitně deklaroval hned ve svých úvodních paragrafech, kde se říkalo:

Paragraf 1, odst. 2:

Zákon zajišťuje právo veřejnosti na informace a povinnost státních orgánů a orgánů samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti tím, že stanoví způsob a podmínky, za kterých se umožňuje vyhledávat a získávat informace, které mají tyto orgány k disposici.

Paragraf 3: Základní principy

(1) Každý má právo, bez ohledu na to, má-li zvláštní zájem, vyhledávat a přijímat informace, které mají povinné subjekty k disposici.
(2) Povinný subjekt je povinen pravidelně poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, jakož i každému usnadňovat vyhledávání a získávání informací, které má k disposici.
(3) Povinný subjekt nesmí odepřít informace nebo omezit dostupnost informací žadateli s výjimkou případů a způsobem výslovně uvedeným v tomto zákoně.
(4) Přístup k informacím se musí uskutečňovat na základě rovnosti.

Konkrétní mechanismus, kterým se Kužílkův návrh snažil dosáhnout svého cíle, byl následující:

1. Povinné orgány (v zásadě celá státní správa a samospráva) jsou povinny samy od sebe zveřejňovat základní informace o sobě (tyto informace jsou v zákoně
2. taxativně vymezeny, jde např. o pravidla fungování, o způsob jakým se občané mohou obracet na příslušný orgán atd.)
3. Provozovatelé registrů, jejichž obsah je ze zákona každému přístupný, jsou povinni je fakticky zpřístupnit
4. Ostatní informace se poskytují na explicitní žádost - když o ně někdo požádá, musí mu být poskytnuty (s výjimkou explicitně definovaných případů).

Konkrétním naplněním byly zejména tyto dva paragrafy:

Paragraf 4, Poskytování informací

Povinné subjekty poskytují informace přímo žadateli anebo nepřímo zveřejněním.

Paragraf 5, Informace poskytované na žádost

Povinný subjekt poskytne informace, které má k disposici, přímo žadateli na požádání, s výjimkou případů výslovně uvedených v tomto zákoně.

Největších změn doznal původní Kužílkův návrh během svého schvalování v Poslanecké sněmovně, zejména pak na základě připomínek vzešlých z ústavně právního výboru (a jeho usnesení č. 107 ze dne 29. dubna 1998). Zapracováním právě těchto připomínek vzniknul text, o kterém Poslanecká sněmovna fakticky hlasovala (tedy "poslanecký" návrh, jak si mu dovolím říkat). Tento "poslanecký návrh" se na jedné straně dost podstatně odlišuje od původního Kužílkova návrhu, a na druhé straně je relativně blízký nynějšímu senátnímu návrhu (viz dále).

Hlavní odlišností "poslaneckého návrhu" od původního Kužílkova je (alespoň podle mého názoru) odstranění úvodních paragrafů deklarativního charakteru, které se snaží explicitně zakotvit povinnost poskytovat informace každému, kdo o to požádá. Výše uvedené paragrafy 1 a 3 (o tom, že zákon zajišťuje právo na přístup k informacím a o základních principech) zmizely, a místo nich se prvním paragrafem stalo vymezení povinných subjektů (původně v paragrafu 2). Zůstalo sice obecné konstatování o způsobu poskytování informací: "Povinné subjekty poskytují informace přímo žadateli anebo nepřímo zveřejněním" (původně paragraf 4, nyní par. 3), ale zcela zmizel původní paragraf 5, konstatující že "Povinný subjekt poskytne informace, které má k disposici, přímo žadateli na požádání, s výjimkou případů výslovně uvedených v tomto zákoně.", a to bez náhrady. I v poslaneckém návrhu jsou sice nadále zakotveny tři výše uvedené body o tom, že informace se poskytují

1. Zveřejněním
2. Zpřístupněním obsahu registrů
3. Poskytnutím na žádost

Paragraf 11, Podmínky omezení

Všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon.

a dále v paragrafu o postupu při podávání a vyřizování žádosti:

Paragraf 12, Postup při žádosti o poskytnutí informace

(4) Povinný subjekt posoudí obsah žádost a:
…..
c) poskytne požadovanou informaci ve lhůtě nejpozději do 15 dnů od přijetí podání, nebo od upřesnění žádosti podle písmene a),

Domnívám se, že hlavní myšlenka zákona by neměla být vyjádřena takto nepřímo a vágně, skryta uvnitř paragrafů které se primárně zabývají něčím jiným, a navíc "hluboko dole" v textu zákona (až v jedenáctém a dvanáctém paragrafu). Připomíná mi to situaci, kdy programátor naprogramoval všechno podstatné jako vedlejší efekt volání parametru nějaké nepříliš významné procedury - a pak aby se v takovém programu někdo vyznal. Nejinak tomu asi bude i se zákony, pokud v nich základní věci nejsou řečeny jasně, explicitně a "na dřevo", ale jsou schovány a zakukleny kdesi uvnitř, pak tím vzniká velký prostor pro nejrůznější tendenční interpretace a účelové výklady. Ale znovu zdůrazňuji, že je to pouze můj subjektivní výklad právního laika, a budu velmi rád, když mne někdo kvalifikovaný vyvede z omylu.

Na přerodu původního Kužílkova návrhu do "poslaneckého návrhu", který byl sněmovnou schválen, jsou zajímavé i některé technické aspekty. Například původní verze byla značně explicitní co do výčtu možností zveřejňování. Požadovala například, aby povinné subjekty zveřejňovaly informace o sobě na svých WWW stránkách (konkrétně: Povinné subjekty jsou povinny zveřejňovat informace uvedené v předchozím odstavci na internetové domácí stránce). Kromě toho připouštěla podávání žádostí o poskytnutí informací "ústně, písemně, telefonicky, faxem, elektronickou poštou nebo jinou technicky proveditelnou formou", a podle mého soudu byla celkově výrazně přísnější a explicitnější vůči povinným subjektům - vlastníkům informací, čímž dávala větší šance žadatelům o informace. Naproti tomu poslanecký návrh je výrazně obecnější a mnohem méně explicitní. Neřeší zdaleka tolik singulárních situací jako původní Kužílkův návrh, a je také méně přísná a striktní vůči povinným subjektům. Pokud jde o technické prostředky použitelné při zveřejnění či alespoň zpřístupnění informací, hovoří o dálkovém přístupu s využitím telekomunikačního zařízení, přičemž jako jeden konkrétní příklad je explicitně uváděn Internet, psaný s velkým počátečním I).

Senátní návrh, který nyní prošel i vládou Miloše Zemana, se od poslaneckého návrhu na první pohled téměř vůbec neodlišuje. Struktura paragrafů a jejich pojmenování je prakticky totožné (přidán byl jeden nový paragraf), a také znění většiny paragrafů je identické. Přesto ale při podrobnějším čtení lze nalézt i mnoho zajímavých rozdílů, například:

Podávání žádosti o informace:

dříve se navrhovalo podávání ústně, písemně i pomocí telekomunikačního zařízení, nyní jen ústně nebo písemně. Nicméně senátní návrh zákona poněkud paradoxně specifikuje, jaké náležitosti má mít podání pomocí telekomunikačního zařízení (musí mj. obsahovat elektronickou adresu). V původním Kužílkově návrhu bylo dokonce: Žádost lze podat ústně, písemně, telefonicky, faxem, elektronickou poštou nebo jinou technicky proveditelnou formou.

Forma odpovědi na žádost:

nyní může být jen písemná (dříve i ústní), nebo nahlédnutím do spisu, s možností pořízení kopie nebo na paměťovém médiu. Dříve šlo odpovědět také prostřednictvím telekomunikačního zařízení, tedy např. el. poštou.

Výše úhrady:

dříve byl poskytovatel oprávněn žádat krytí svých nákladů na pořízení informací i na kopírování výsledků, nyní návrh konstatuje že informace jsou poskytovány zpravidla bezplatně, ale poskytovatel si smí účtovat náklady na kopírování a datové nosiče

Správní řád:

na řízení podle tohoto zákona se podle nejnovější (senátní) verze vztahuje správní řád (dříve se neměl vztahovat).

Poskytování "důvěrných informací":

v poslanecké verzi zákona se předpokládalo, že "informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané povinným subjektem, lze poskytnout v zobecněné podobě bez konkrétních údajů", tedy například jako podklady pro různé statistiky apod. Nyní se nepodávají vůbec.

Poskytování informací pocházejících od nepovinných osob:

informace, které vlastní povinný subjekt ale pochází od třetí a nepovinné osoby, podle původního poslaneckého návrhu směly být vydány, pokud to dotyčná třetí osoba explicitně nezakázala. Podle senátního návrhu mohou být poskytnuty pouze tehdy, pokud to dotyčná třetí osoba explicitně povolí.

Z těchto několika bodů si dovolím usuzovat, že nynější senátní návrh je přeci jen poněkud propracovanější a promyšlenější než předchozí poslanecký návrh. Ještě však může doznat určitých změn v rámci svého průchodu Poslaneckou sněmovnou, která už podobnou verzi již jednou schválila. Teprve praxe ale ukáže, jak se takto formulovaný zákon o svobodě informací podaří naplnit v praxi, a jak se budou chovat povinné subjekty i žadatelé o informace. Budeme zase o krok blíže k tzv. informační společnosti, nebo budou mít povinné subjekty, odepírající informace, jen jedno další oficiální alibi?